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第四,政府和社会、政府和市场的关系要实行新的制度化。在构建新的和谐社会的条件下,政府对社会以什么样方式进行引导与干预,干预的条件、标准、程序、后果等均应通过立法做出完善的规定。同样,公民参与国家和社会生活也应当通过制度化的程序予以规范。国家治理体系的建设实际上就是促进这几个方面的制度化,使中国的经济建设、法治建设与生态文明建设,使中国的科学发展观,在制度化之下生根、发芽、开花、结果,这是一场新的文明革命,是法治化的文明和制度化的文明,其核心是政治、经济、社会、文化和生态文明建设的规范化、制度化和程序化。制度化是实现党和政府工作持续发展的根本保障。
最后,从现实能力上看,环境保护需要常态性监管,而政府监管力量的存在与出现是偶然的,具有视野有限的不足。对于环境违法行为,政府因为力量不足经常出现现场监管缺位的现象。对所发现的违法行为作出处罚,相对广泛的违法行为而言,具有个别性和偶然性的特点,不能全面、有效打击违法。
而社会公众监督资源非常丰富,在绝大多数场合,他们的发现与监督力量是常态存在的。而目前,我国的环境立法和法律实施,过分强调行政力量的掌控作用,公众的常态性发现与监督力量不被重视,导致环境保护钓鱼执法、选择执法、寻租式执法、非文明执法、限制式执法、运动式执法、疲软式执法、滞后式执法等执法不公、执法缺位等问题层出不穷,使环境法律规范的实施走了调,变了样。
三、典型国家环境监管体制机制的建设现状和发展趋势
(一)建设现状
世界各国的环境管理体制机制十分复杂,各有特色。一些国家的机构随着形势变化在改革,但是一些国家的环境监管机构始终没有变,无论如瑞士的机构名称,无论是1994年还是2014年,始终是联邦环境、交通、能源通讯部,包括联邦环境局和国家森林局;挪威的机构虽然没有变,但是名称有一些变化,如1994年为环境部,包括自然管理局、国家污染控制局和文化遗产局,2014年变更为自然和环境部。对于发展变化的环境监管体制,代表性的大致有以下几类:
1.环境保护监管职能趋向独立和综合的监管体制
一是把环境保护机构从综合性的大机构中独立出来,或者从无到有,设立环境保护部门。如1994年希腊的相关机构为环境、计划和公共工程部,而在2014年环境保护部门已独立出来,名称定为环境、能源和气候变化部。1994年,冰岛作为一个小国,没有专门环境保护机构,而在2014年却已有环境和自然资源部,渔业和农业部。新西兰也是如此,其现在的环境保护机构名称为环境部。
二是做大做强环境部门,把自然资源、公园管理等职权纳入广义的环境保护部门。1994年,加拿大有关环境与资源保护的机构共有环境部、公园管理局、自然资源部和核安全委员会;而在2014年,却已整合成了环境部和核安全委员会。1994年,保加利亚有关环境与资源保护的机构共有环境和水资源部、环境执行局、农业和林业部(下设国家林业局)、经济和能源部、核能管理局等;而在2014年,却已把这些职能整合到了环境和水资源部。1994年,捷克设立环境部、矿业局和国家核安全办公室,以监管环境保护;而在2014年,有关环境保护的职能却已由环境部统一行使。
1994年,波兰已设立环境部、环境监察总局、能源管理局;而在2014年却统一合并到环境部之中。1994年,爱沙尼亚的相关机构为环境部和环境监察局;而在2014年,却以合并为环境部。1994年,斯洛文尼亚已设立环境空间规划和能源部,农业、林业和食品部;但在2014年,却已整合成环境部和农业部。1994年,瑞典已设立国家环境保护局、核能监察局、国家森林局、国家植物多样性局、国家水供应和污水监管机构等,而在2014年却已合并为一个机构,即气候与环境部。值得注意的是,以前单独设立环境保护执行或者监察的机构的国家,大部分已把其合并环境保护部门之中,实行管理、执法和监督权的合一。
2.环境保护和其他临接领域监管职能趋向合并的监管体制
一是结合管理的方便,把狭义的环境保护和自然保护结合起来,但是突出个别重要自然资源的保护。如德国1994年的相关机构为联邦环境、自然保护和核安全部,联邦食品、农业和林业部;而在2014年,可以发现,除了维持联邦食品、农业和林业部的机构名称不变以外,还将建设职能合并到联邦环境、自然保护和核安全部,更名为联邦环境、自然保护、建设和核安全部,这种体制突出了林业部门的重要性。把建设纳入联邦环境、自然保护、建设和核安全部,可能和德国建设活动减少有关。
二是一些疆域不大的国家,经济和社会发展比较成型,环境管理事项成熟、不复杂,将环境保护部门与其他整合。如2014年,西班牙相关的机构为环境部、工业能源部和农业、渔业和食品部;而在2014年,却已把这三个部整合成农业、食品和环境部。1994年,意大利设立了专门的环境部,而在2014年,却已经和其他部门合并,成为环境、领土和海洋部。
1994年,拉脱维亚已有独立的环境部,但是在2014年,却和其他部门整合,成为农业、自然资源和环境部。1994年,荷兰已设立住房、体育和环境部,农业、自然资源和渔业部,交通、公共工程和水管理部;而在2014年已整合成基础设施和环境部。不过,澳大利亚疆域广阔,也采取这种模式,1994年,其已有环境和与水资源部,而在2014年,却已变化为可持续发展、环境、水、人口和社区部,把人口、社区等监管职能纳入进来。
三是由于环境问题具有复杂性和跨部性,有的国家在中央政府内设立了一个由政府首脑牵头的部际委员会,比如意大利设有环境问题部际委员会,日本曾经设立了公害对策审议委员会。部际委员会的职权是制定环境保护政策、协调各部的环境资源保护职能和行动。
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