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对危险化学品、剧毒化学品及生产、储存、使用、经营危险化学品的场所进行查封、扣押,主要依据《危险化学品安全管理条例》(国务院令第591号)第六条和第七条第(四)项。
在此基础上,《危险化学品环境管理登记办法(试行)》(2012年环保部令第22号)第二十五条第(四)项又对环境保护主管部门的查封、扣押权作了进一步规定。
但在实际执法中,针对涉嫌环境犯罪案件的危险化学品、剧毒化学品及相关场所,到底该由哪个部门来实施查封、扣押,往往看法不同,产生分歧。
法规
2014年,福建省泉州市、县两级环保部门向公安机关移送涉嫌环境污染犯罪案件71起,其中涉及小电镀厂47家、小皮革厂19家。今年1~7月,移送涉嫌环境污染犯罪案件12起,其中涉及小电镀厂10家、小制革厂2家。
办案过程中查获的电镀、制革生产原材料,如盐酸、硫酸、氢氧化钠等危险化学品、氰化钠等剧毒化学品,不仅是案件调查环节的重要证据,而且存在重大环境安全隐患,应得到妥善处置。
但涉案危险化学品、剧毒化学品及相关场所的查封、扣押,一直是案件办理中的一个棘手问题,实施主体争议比较大,亟须协调解决并予以明确。
依据《危险化学品安全管理条例》(以下简称《条例》)第六条的规定,对危险化学品的生产、储存、使用、经营、运输实施安全监督管理的有关部门(以下统称负有危险化学品安全监督管理职责的部门),在危险化学品安全监督管理中的法定职责各有不同。
安全生产监督管理部门负责危险化学品安全监督管理综合工作,组织确定、公布、调整危险化学品目录,对新建、改建、扩建生产、储存危险化学品(包括使用长输管道输送危险化学品)的建设项目进行安全条件审查,核发危险化学品安全生产许可证、危险化学品安全使用许可证和危险化学品经营许可证,并负责危险化学品登记工作。
公安机关负责危险化学品的公共安全管理,核发剧毒化学品购买许可证、剧毒化学品道路运输通行证,并负责危险化学品运输车辆的道路交通安全管理。
交通运输主管部门负责危险化学品道路运输、水路运输的许可以及运输工具的安全管理,对危险化学品水路运输安全实施监督,负责危险化学品道路运输企业、水路运输企业驾驶人员、船员、装卸管理人员、押运人员、申报人员、集装箱装箱现场检查员的资格认定。
质量监督检验检疫部门负责核发危险化学品及其包装物、容器(不包括储存危险化学品的固定式大型储罐)生产企业的工业产品生产许可证,并依法对其产品质量实施监督,负责对进出口危险化学品及其包装实施检验。
工商行政管理部门依据有关部门的许可证件,核发危险化学品生产、储存、经营、运输企业营业执照,查处危险化学品经营企业违法采购危险化学品的行为。
环境保护主管部门负责废弃危险化学品处置的监督管理,组织危险化学品的环境危害性鉴定和环境风险程度评估,确定实施重点环境管理的危险化学品,负责危险化学品环境管理登记和新化学物质环境管理登记;依照职责分工调查相关危险化学品环境污染事故和生态破坏事件,负责危险化学品事故现场的应急环境监测。
分析
《条例》第七条第(四)项规定,负有危险化学品安全监督管理职责的部门依法进行监督检查,经本部门主要负责人批准,可以查封违法生产、储存、使用、经营危险化学品的场所,扣押违法生产、储存、使用、经营、运输的危险化学品以及用于违法生产、使用、运输危险化学品的原材料、设备、运输工具。
按照《危险化学品安全管理条例》的立法本义,遵循行政法“依法行政”、“越权无效”的原则,环保部门行使查封、扣押权应当仅限于《条例》第七条第(四)项的职责,不得超越。
《危险化学品环境管理登记办法(试行)》第二十五条第(四)项规定,环境保护主管部门进行监督检查时,可以依照《危险化学品安全管理条例》第七条的规定,经本部门主要负责人批准,查封违反环境保护法律、法规生产、使用危险化学品的场所,扣押违反环境保护法律、法规生产、使用的危险化学品以及用于违反环境保护法律、法规生产、使用危险化学品的原材料、设备。
这条规定一直被认为是环境保护主管部门查封、扣押涉案危险化学品、剧毒化学品及相关场所的法律依据,其实不然。
因为《行政强制法》第十条已明确,法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。
所以,《危险化学品环境管理登记办法(试行)》作为部门规章,只是依据上位法《危险化学品安全管理条例》的第六条、第七条作了进一步的具体规定,而不得突破《条例》第六条、第七条的内容和界限。
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