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三、系统外部环境因素
机制设计直接影响市场效果。机制差异是设计理念的直接体现,影响设计理念的是法律、社会力量博弈和机构建设,三大系统外部环境因素共同作用,导致从设计理念到执行效果的系列差异。法律是市场建设的依据,社会力量决定了法律的导向性,机构建设是两者共同作用的产物,决定机制设计内容和制度执行方式。
(一)法律基础
两国碳市场法律基础存在较大差别。日本虽是世界上第一个通过气候变化立法的国家,但作为替代《全球气候变暖对策推进法》的《地球温暖化对策基本法》,不仅在市场机制减排法案内容上模糊,而且也迟迟未能通过。
澳大利亚国会通过《清洁能源法案》,以法律形式将碳交易制度固定下来,并将市场相关规定、执行与解释都写进条文。即使新任总理明确表示要废除,也必须履行既定法律程序。这提高了系统稳定性。日本的法律缺位,导致系统规则设定随意性较强,从一开始就注定难有成效。
(二)社会力量博弈
碳交易的反对力量是减排压力较大的企业组织。日本经济团体联合会(简称“经团联”)反对《京都议定书》第二承诺期,反对强制性碳交易系统。日本政府妥协,将经团联早期组织的“自愿减排行动计划”直接并入JEETS 系统,并保持原规则不变。弹性较高的交易规则,使得JEETS 不仅没有实际交易,减排效果也差强人意。
从20世纪90年代澳大利亚研究碳交易开始,相关政策几度演变。《郜若素气候报告》和财政部的经济分析报告为碳交易计划找到科学依据。虽然政府更替,但减排与碳交易立法工作一直未停。通过对国会和政府的影响,各方势力博弈持续十多年,终于在2010年少数派工党执政时,在绿党和议会中独立人士的支持下,法案获得国会通过。
系统设计内容直接影响社会力量阵营的分布。社会力量博弈不像机制设计和规则制度一样位于明处,但其博弈结果直接决定设计导向与制度安排,是决定市场命运的根本。与反对力量的博弈是无法回避的,这种博弈会伴随系统设计与运行的始终,并不会因为制度或法律形式的确定而终结。2013年,澳大利亚新政府倒向反对力量,最终废止碳交易。因此,仍需通过修订设计以维持博弈力量均衡。
(三)机构建设
机构建设指系统设计运行责任主体的构成方式,是直接决定市场运行效果的复合型因素。它一方面受到上述法律与社会力量博弈的影响,另一方面直接影响系统设计内容。
日本东京都交易系统由市政府主导,规则严格,强制企业参与,形成有效减排压力,成为世界城市碳交易先例。代表企业利益的经产省设计的JEETS 是失败典型。缺乏控制力的环境省主导的JVETS ,履约压力小,市场交易停滞。
澳大利亚的碳交易涉及三大机构:气候变化与能源效率部、清洁能源监管局和气候变化管理局。气候变化与能源效率部是政府常规职能部门。另两个部门是根据《清洁能源法案》成立的独立机构,分别直接管理碳市场,以及监督和咨询,直接向国会负责。
四、碳交易的经济影响
碳交易的经济影响,也是对社会力量的影响。它既是决定设计导向的因,也是碳交易运行的果。出于对经济影响的负面预期,社会反对力量联合抵制;预期能从碳交易中获利的组织则倾向于支持其建设。所以,碳交易系统的经济影响是左右系统发展的最终原因。
日本公布国家8%减排目标时,钢铁和制造业担心削弱竞争力;电气事业联合会推算,每个家庭年均电费增加6 万~18万日元;经团联只支持4%的目标。日本后期提出的25% 减排目标,遭到产业界一致反对和强烈不满,认为这会导致2020年GDP 下降3.2%和77万人失业的副作用。
澳大利亚制定了相对完备的经济援助计划,包括居民和行业援助计划。其初衷是将经济扰动降至最低。通过测算不同类型家庭的经济负担,将交易系统获得收入,合理分配给需要支援的家庭。行业援助的主体是工作和竞争力计划,对排放密集、出口型行业明确设定保护标准、范围、援助内容和运行流程等,具有较高的系统性。这是早期“碳污染减排计划”中工业援助计划的延续和升级。澳大利亚碳交易设计一直是作为整体的经济系统工程来操作,而非单一的机构功能设计。
五、对我国碳交易市场建设的启示
日本和澳大利亚碳市场的设计各有千秋,均有经验教训可以借鉴学习。尽管碳交易基础理论相同,但作为人工创造的新型经济子系统,受到法律、经济、社会基础等多方面因素的复杂影响,可以产生不同的结果。
中国的碳市场建设应当吸取经验,设计出的交易机制与社会系统保持协调而发挥作用,而不仅仅是复制优秀的设计特点。通过比较日本和澳大利亚碳交易市场,可以在五个方面对我国碳市场建设形成一定的启示。
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