以“污水处理厂项目”为例分析PPP模式的法律框架和交易结构-第3页-北极星水处理网

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2、项目公司组建及开发建设阶段

在通过招投标选定社会资本投资人后，即进入了组建公私合营的项目公司环节。由政府部门与选定的社会资本投资人依草签协议、按现代企业制度的要求与政府授权的单位签署合资协议、公司章程，组建设立项目公司，由项目公司负责按照合同约定开展项目后续一系列的开发建设具体工作，包括设计、投融资、建设、运营等。

在该阶段，组建项目公司时，政府部门与社会资本投资人之间的功能定位与责权明确是关键问题。双方的目标、优势等不同，将导致其功能定位与责权明确的不同。以笔者参与的污水处理厂项目为例，在该案例中，政府部门侧重于对涉及重大公共利益和公共安全事项的监管、股权转让的限定及政府出资的监管等。因此，谈判，签署双方合资协议、项目公司章程时，政府设立的公司(通常为国企股东)设定并持有“金边股”，对涉及上述相关的重大事项可实现“一票否决”，但不得干预项目公司的正常经营。而对于社会资本投资人来说，则更侧重于项目公司企业本身独立正常经营的保证及相关责权的明确。除此之外，土地交易结构的设计，即在招拍挂的前提下，如何确保土地出让给特定人，如国企股东等，也是需要重点考虑的问题。

在项目公司实施具体开发建设时，一次招标还是二次招标确定承包商，承包商与项目公司之间的关系;项目建设工期与特许经营期的合理衔接及风险分担等;政府部门的合理适度的过程监管等，均是需要通过相关合同予以明确的。

3、项目运营及移交阶段

PPP模式项目因其本身涉及公用事业，因此为保障公共利益的实现，在项目运营过程中，作为承担监管职责的政府部门，必然需要考虑对经营全过程进行监管，包括对价格监管和质量监管等，以及设定相应的执行制度。以笔者参与服务的污水处理厂为例，政府方面：政府参与运营管理时，建议设定了分阶段对项目公司运营情况进行定期测评，评估项目公司对污水处理厂的整个运营状况评估的制度，评估的内容包括：公用设施的建设与改造是否依据规定的基本建设程序和规划要求执行、应急预案的制定及执行情况、成本及价格的控制和执行情况、污水处理数量、水质质量、水费、重要设备及设施的完好情况等。其中，对于水费定价及监管，是公、私双方投资者最关心的核心环节。水费价格的高低既决定到社会资本投资人的收益，又直接影响到公众的切身利益。因此，PPP模式下污水处理项目的合理定价机制及政府监管，是项目能否长期良好运营的关键。对于该类项目，由于特许经营期限较长，项目公司一般面临通胀、汇率、需求、材料价格/质量、利息等风险，因此除了应关注起始收费高低外，还应设计动态调价机制，以降低风险。

对于特许经营期满后的移交，同样因涉及公用事业及公共利益，因此在政府部门收回项目时，除查验项目本身是否满足移交标准外，同时需要做好移交期间的合理过渡，避免因移交问题而影响公共服务的稳定提供。

(三)合同管理

PPP模式最终均需要各方投资主体，如代表政府的国企股东及代表社会资本的私人企业股东，通过签订不同阶段的有效合同文件予以执行，即合同化管理和执行项目，以保证项目顺利执行。这包括合同管理的相关细则，对合同期间可能出现的不利情况，包括服务内容的变更、法律变更和通货膨胀等都进行了规定，并提出了相应的风险处理方法，这样的规定避免了紧急情况出现时处理不当导致的PPP项目的失败。

在合同管理过程中，一个内在合同管理的标准即以合同是否符合项目追求的“共赢”目标以及能否更好的规避各方的风险。以本污水处理厂项目为例，PPP模式在不同阶段制定的合同文件，结合上述所讲的注意事项及风险防范进行合同管理，如在招投标选定社会资本投资人阶段，主要涉及招投标文件，对投标人的评估及其融资能力和运营能力予以规制管理。在项目公司组建阶段，主要涉及代表政府的国企股东及代表社会资本的私人企业股东签订的合作协议、章程，强调项目建设工期与特许经营期的合理衔接及风险分担、政府方的金边股等。项目公司组建完成后政府与项目公司签订《特许权经营协议》和《污水处理与再生水处理服务协议》，对价格调整机制予以明确。在建设阶段主要涉及项目公司与各建设阶段的服务主体签订如《建设工程施工合同》、《建设工程设计合同》及《保险合同》等，对该建设阶段的各方的风险点予以审查。

四、结语

以上是以本所代理的“污水处理厂项目为例”针对PPP模式在我国的实践，对我国PPP模式法律框架和交易模式的探讨。不同的项目需要结合具体的实际情况及法律规定进行交易模式的调整。一个良好的法律框架和交易模式，能够为公共服务和产品的提供铺设一条高效、高质的产出道路，从而能为社会公众提供价低质优的公共产品和服务，保障公共利益的最大化实现。

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