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三,大小并重、好差两头,确保2030年全国水环境质量总体改善。
当前大江大河持续改善,力争在2020年基本消除劣Ⅴ类水体。经过“九五”、“十五”、“十一五”、“十二五”4个五年规划实施,大江大河水质恶化趋势在上世纪末得到遏制,淮河、辽河、松花江、太湖等污染状况都有质的变化,全国大江大河水体总体改善到轻度污染。但主要江河按功能达标为60%左右,海河流域等污染仍然十分严重且短期改善存在径流量缺乏等制约。以BOD指标判别,我国劣Ⅴ类河流比例高于发达国家当年9个百分点。到2020年,在保障饮用水源地水质的同时,力争大幅度遏制乃至消灭劣Ⅴ类水体(京津冀区域有望基本消除劣Ⅴ类断面的时间阶段可能在2030年),是多年重点流域治理的毕其功于一役的攻坚战。
黑臭水体是当前水环境质量改善的难点,2030年若能总体消除将实现环境质量根本性好转。据估算,黑臭水体占全国地级城市水体四成左右。“水十条”明确提出“2020年地级及以上城市建成区黑臭水体均控制在10%以内”的控制目标。同时提出2030年以前基本消除黑臭问题,这是十分艰巨但同时群众感受强烈的民心工程。江苏、浙江、河南、广东、北京等地均已提出2015年或2017年消除黑臭的要求。
2030年力争实现水环境质量达标,2030年~2050年主攻水生态系统健康。我国大规模治污从“九五”淮河治污开始,历经多年持续治污,未来再经过10年左右的统筹部署、积极应对、有所作为,应能取得明显成效。中央有关文件提出,到2030年,全国江河湖泊水功能区基本实现达标。这一目标包含了主要江河湖泊水功能区1027条河流,约占全国1000 km2以上河流总数的2/3。 同时,“水十条”也提出到2030年全国七大重点流域水质优良比例总体达到75%以上的目标。假如以上目标实现,则到2030年,全国水环境质量能够实现总体改善。从阶段攻坚重点分析,在2020年着力解决传统污染问题、2030年着力解决环境质量改善后,2030年到2050年期间,在巩固、坚持前期工作成效的基础上,将着力实现经济、社会、环境系统的平衡与可持续发展。
“十三五”时期环境质量改善处于何种阶段?
未来5年是解决传统环境问题的攻坚期,战略上要做好统筹打持久战与歼灭战的准备
从环境保护与社会经济发展的中长期战略层面出发,着眼于环境质量根本改善,把中国环境宏观中长期战略分为“三步走”战略,即到2020年,要充分利用经济社会阶段转型契机、加大硬软投入,目标是保环境安全、保小康环境底线,以环境质量改善为主线,实施质量、总量双约束,实施精准治理、科学治理、系统治理;2020年~2030年,是巩固污染治理成果、全面改善环境质量的关键期,目标是实现环境基本清洁,水、大气质量基本实现达标,环境风险、人体健康得到保障;2050年,最终实现人类和生态系统的环境健康,实现生态系统平衡与良性循环。3个阶段的实现目标、控制重点、任务要求依次提高,最终人口、资源、环境、发展全面协调。
这种分阶段战略目标、战略重点的把握,既充分意识到环境保护的长期性和艰巨性,不急躁、不冒进地提出不合理的、有后遗症的2020年目标,同时也要对2020年环境质量能明显改善有信心,不能坐等资源能源消费峰值和发展阶段的转型到来。“十三五”期间,是解决传统环境问题的攻坚期,战略上要做好统筹打持久战与歼灭战的准备,战术上要找准问题、瞄准方向、标本兼治、逐个击破。
一是建制度。完善环境质量管理监测、监督、评估、考核和目标管理制度。重构环境监测监管体系,做实环境质量监督考核,上收环境质量考核监测事权。以3个“十条”的出台和实施为基础,做实地方政府环境质量负责的机制,环境保护部门从“督企”转向“督政”。实行信息公开,引导公众监督。
二是保底线。将环境质量不降级、环境服务功能不退化作为发展的底线和最基本要求,实行刚性约束。建立符合全面建成小康社会环境要求、表达方式覆盖所有公众、老百姓可以接受的环境底线的指标体系,如遏制重污染天气、削减劣Ⅴ类水体或者黑臭水体、减少因污染而导致的环境突发事件或环境健康事件等。
三是找典型。针对超标严重、环境问题复杂、质量改善难度大的区域,提高治理目标、加严管理措施、提出差别化的管理政策,并适当进行政策扶持与财政投入,污染物总量排放与资源环境协同管理措施先行先试。
四是抓单元。突出管理措施的“点”上累积效应,以城市和控制单元为抓手,实施环境质量改善网格化、精细化管理,引入公众力量参与制定环境质量改善清单,明确工作重点、治理进程、阶段目标。以清单为基础开展分区分类管理、实施差异化总量控制与项目准入、安排生态补偿资金和环境保护专项资金、实施财政奖惩等。
五是促协同。在把握环境治理客观规律的基础上,吸取国际经验、教训,实施综合整治,开展区域/流域的协同治理,实施多污染物协同控制,对SO2、NOX、VOCS、一次颗粒物和NH3的排放控制制定综合管控策略,保护水生态空间,减污增容,从而建立多污染源、多污染物综合控制体系。
作者系环境保护部环境规划院副院长
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