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启动PPP项目近一年时间,中央和地方共推PPP项目达1860个,投资规模达3.4万亿元。相对于如此庞大的投资规模,一年多的实施情况却并不尽如人意。
2015年8月,作为直属中国国务院的政策研究和咨询机构——国务院发展研究中心对多个省市的PPP政策本身以及实施效果进行第三方评估。
参与考察评估的国务院发展研究中心宏观部研究员魏加宁在接受《中国新闻周刊》专访时坦承,PPP项目存在着明显的冷热不均的现象,地方政府与社会资本在追求目标和风险分布上还存在着错位现象。“推进PPP,既不能急于求成,也不能停滞不前,更不能知难而退。”
冷热不均
中国新闻周刊:为什么会开展这次调研?主要考察了哪些省市?
魏加宁:这次调研考察是国务院发展研究中心遵照上级指示组织实施的一次对PPP进行的第三方评估。主要目的是想看一看新一届政府陆续出台的一系列有关PPP政策措施的落实情况、政策效果,当然也包括对政策本身的评估。我负责带其中一组,两个星期里跑了四川、广东、湖南和宁夏4个省区,东中西部都有。其他还有两个组,也跑了一些省市,一共大约跑了11个省份。
中国新闻周刊:从调研的情况来看,中国的PPP存在哪些问题?
魏加宁:从调研情况来看,全国存在着明显的冷热不均的现象。大体上是,从政府层级来看,基本上是上热下冷;从政府部门来看,基本上是发改、财政部门热,其他行业主管部门比较冷;从企业来看,基本上是国有企业热,民营企业冷;从金融机构来看,国开行很热,其他行比较冷;从中介机构来看,律师事务所、咨询机构比较热,其他中介机构比较冷;从地区来看,大体上是中东部比较热,西北部比较冷。
另外,基础设施项目比较热,公共服务方面相对较冷;大项目比较热,小项目比较冷;对前期建设比较热,对后期运营比较冷;并且,对于融资方式比较热,而对于治理方面的改革则比较冷。
中国新闻周刊:为什么PPP会出现这种冷热不均现象?
魏加宁:我个人认为,原因是多方面的。比如从政府层级来看,基本上是上热下冷。PPP工作原本主要是市级政府和企业之间的事情,但现在是上级政府比下级政府要着急得多。于是,中央政府又是派督查组,又是搞第三方评估,恨不得立竿见影。但是基层政府则由于政府层级过多,部门之间政策不协调,以及缺乏相关人才和运作经验等原因,想热也热不起来。
从中央部门来看,基本上是发改、财政部门比较热,其他行业主管部门则相对比较冷。在中央政府明确表示大力推广PPP模式之后,国家发改委和财政部两部门积极响应,先后以“指导意见”“实施意见”和“通知”等形式,或单独或联合下发了多项政策文件。此外,国家发改委和财政部还各自建立了项目库或推出示范项目,其中,国家发改委公布的PPP项目库涉及1043个项目,投资规模达1.97万亿元;财政部推出的首批示范项目30项,总投资约1800亿元。但与之相比,其他行业主管部门对PPP的反应则较为冷淡。
我认为对PPP项目冷热不均的根本原因可能还在于部门利益,其中一个较为突出的因素就是人事制度。如果在自己主管的领域引入了社会资本以后,主管部门就有可能丧失对下属企事业单位主要领导的人事任命权,从而切断了一些干部的“退路”,因此阻力较大。
从地区来看,当前,在对待PPP的态度方面,存在着明显的中东部热,西北部冷的格局。一方面,由于中东部地区经济规模、政府财政状况、市场化程度等方面相对较好,社会资本的实力比较强。与之相比,西北部地区地方政府财力不足,更多依靠中央政府转移支付,市场化程度较低,社会资本的实力不足。另一方面,PPP模式本身和市场化发行地方债一样,存在明显的“马太效应”,不利于缩小地区差距。因此,我认为,西北部地区的基础设施建设还是应当更多地依靠中央政府的转移支付和政策性银行的资金扶持。
中国新闻周刊:从调研情况来看,目前已经开展的PPP项目是否达到了预期效果?
魏加宁:我个人认为,从目前情况来看,离真正意义上的PPP模式还有一定的距离。
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