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首先,由于中央政府缺乏一套统一、高效的PPP组织管理架构,国家发改委和财政部都在试图主导PPP的推进工作,两部委频繁下达各自的红头文件,建立各自的PPP项目库,致使地方政府感到无所适从。比如在省级政府,有的地方由发改部门主导,有的地方由财政部门主导,还有的地方尚不知所措,从调研的多数省份来看是由财政系统主导。然而到了市级政府,PPP的领导工作又大多回到了发改系统。上下主管部门的不一致,造成了部门之间政策不一致,协调工作难度加大。
其次,PPP的基本理念强调“三大意识”,即:平等意识,法治意识和契约意识。然而,从平等意识来看,长期以来,政府对企业从来都是居高临下。目前,只有行政等级更高的国有企业(主要是央企)才有可能与地方政府进行较为平等的谈判和合作,而民营企业,甚至连地方国企在同地方政府谈判中都处于相对弱势的地位。从法治意识来看,由于地方政府的主要领导存在着换届问题,因此民营企业大多担心地方政府换届以后“人走茶凉”。所以,推进PPP需要的是法治保障,而不是某个领导人的许诺。从契约意识来看,由于长期实行计划经济,红头文件往往高于法律文件和契约合同。因此,地方政府常常以上级政府政策有变为理由而单方面终止合同或随意修改合同条款。
从社会资本方面,则存在着投资回报错配的问题。首先,在国有企业仍然大量存在于竞争性领域,继续与民争利、谋取暴利的情况下,试图让民间资本进入到薄利、微利甚至是无利可图的准公益性领域,纯属资本属性的严重错配,也是政府的一厢情愿,这恐怕是当前PPP推进效果不佳的最根本原因之一。
其次,随着经济增速不断下行,投资回报率也已经由高回报转向低回报,前期盈利性较好且现金流充沛的项目已经基本完成,但由于社会资本对于高回报的期待仍然停留在高速增长时期,故而对盈利空间不大、回收周期过长、经济效益较低的准公益性项目积极性不高。
再次,当前社会资本投资大多依靠银行借贷,然而在融资价格“双轨制”的情况下,民营企业融资的成本要明显高于国有企业,因此,把以往的政府投资转变为PPP项目,由民间资本进行融资时,融资成本就会出现不降反升的局面,导致民间资本积极性不高。
中国新闻周刊:在你看来,要解决这些问题,合作双方应当如何应对?
魏加宁:首先,中央政府要把握好“稳增长”与“防风险”之间的平衡。目前,发改部门着急推PPP为的是“稳增长”,财政部门着急推PPP为的是“防风险”。一个优先考虑的是分母,是GDP;一个优先考虑的是分子,是债务。推进PPP,一方面可以在减轻地方政府债务风险的同时,在一定程度上促进经济的长期发展;但是另一方面,如果在推进过程中操之过急,不顾实际情况自上而下去“逼婚”,尤其是如果政府依然控制着服务对象(比如说国有企业)和服务价格的话,就有可能形成新的隐性债务风险,对长期发展不利。
其次,地方政府要把握好投资者与老百姓之间的平衡,既要给投资者提供合理的盈利空间,又不能将成本过度转嫁给老百姓,在两者之间要达到合理的利益平衡,实现互利共赢。
再次,社会资本要把握好收益性和公益性之间的平衡,既要保证合理的投资回报,又不能试图谋取暴利从而影响到项目的公益性。
此外,作为最关键的一环,金融机构也要把握好传统模式与金融创新之间的平衡。金融机构既不能在原有的融资模式上固步自封,也不能盲目去搞所谓的“金融创新”而加大未来的风险;金融机构要积极稳妥地为各类PPP项目提供更加优质、更加便捷和更加安全的融资服务。
总而言之,我认为,首先,对PPP“稳增长”的作用不能期望过大,但是也要看到其对“促改革”的作用确实十分巨大,而且应当成为全面深化改革的重要突破口。其次,对PPP的短期作用也不能期望过大,但是也要看到PPP对经济长期发展的影响确实十分巨大,可以为经济的长期可持续发展打下良好基础。此外,对PPP的融资作用不能期望过大,但是也要看到,PPP对于推进政府治理现代化的作用确实十分巨大。因此,当前推进PPP,既不能急于求成,急功近利,也不能停滞不前,更不能知难而退。
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