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首先,从参与的社会资本角度,目前在各地推出的PPP项目中,作为“社会资本”参与PPP项目的代表方基本上还是中央国企、地方国企和融资平台,真正的纯民营资本实际上寥寥无几。
其次,从项目领域角度,在已推介的PPP项目中,绝大多数仍然是基础设施建设项目,而公共服务领域的项目比例相对较低。从国家发改委PPP项目库领域分布来看,在1043个项目中,公共服务领域的项目仅有266个,约占全部项目总量的26%。从财政部推广的首批30个PPP示范项目来看,涉及医疗、教育、养老、环保四大需求的PPP项目仅有3个(环境综合治理2个、医疗1个),占比仅为10%。
再次,从项目规模的角度看,各级政府在筛选PPP项目时,存在重视大型项目,轻视小型项目的倾向。比如在东部某省PPP项目库中,158个项目的平均投资规模为21.4亿元,其中低于1亿元投资规模的项目有40个,占全部投资项目总数的25.32%,低于5000万元投资规模的项目有19个,占全部投资项目总数的12.03%;在西部某省,705个项目的平均投资规模为5.56亿元,其中低于1亿元投资规模的项目有273个,占全部投资项目总数的38.72%,低于5000万元投资规模的项目有166个,占全部投资项目总数的23.55%。
此外,无论是地方政府还是社会资本,在参与PPP项目时仍然将关注重点放在了项目的前期建设上,而对于PPP项目的后期运营则缺乏足够的兴趣。从地方政府来看,由于受到“稳增长”的压力,以及上级政府的任务摊派,因此只注重当前的短期效应,对于项目的建设施工给予了更多的关注。从社会资本来看,由于依然存在着“赚快钱”的心理,只想从前期的工程建设中尽快获得利润回报和现金流,而对于项目后期的运营和维护则不感兴趣,因此想方设法与地方政府签署回购协议或补贴协议,设法将后期运营风险转移给地方政府。
而更重要的是,我个人认为,PPP的本质在于通过地方政府和社会资本的合作,来增加公共产品和服务的供给,提高公共产品和服务的质量和效率,这就需要各级政府从各个方面来全方位推进治理体系改革和提高治理能力。
但是从目前情况看,大部分地方政府却仅仅把PPP模式视为一种新的融资模式,作为对地方融资平台的替代融资工具,而对于PPP在推动政府职能转变、改革政府治理体系、提高政府治理能力等方面的积极作用和重要意义缺乏足够的认识。只想“穿新鞋,走老路”,根本不想推进政府自身的改革。这就有可能使得PPP模式仅仅沦为一种融资方式,而非治理模式,从而在追求目标和实际意义上打了折扣。
还需官民双方共同努力
中国新闻周刊:造成这些问题的主要原因是什么?
魏加宁:从实地调研来看,我认为,当前在推进PPP过程中,地方政府和社会资本在追求目标上存在着严重错位。一方面,那些财政状况比较好的地方政府,对推进PPP项目的积极性不高,但恰恰是财政状况较好的地方政府,企业才敢与之进行合作搞PPP。另一方面,对于那些投资回报慢、回报率低的项目,地方政府才想采用PPP方式来吸引社会资本投资,而只有那些投资回报快、回报率高的项目,企业才会有积极性,因此双方之间存在着较大的距离。
另外,地方政府和社会资本在风险分布上也存在着严重的错位现象。在实际工作中,政府投资项目转为PPP项目之后,审批手续非但没有减少反而更加复杂了,能否获得批准的不确定性反而增大,严重影响了社会资本参与PPP项目的积极性。并且,PPP的核心原理是风险共担,但在推进PPP的实际工作中,无论是政府还是企业,双方都想在推进PPP的过程中将风险转嫁给对方,政府方面推进PPP的基本想法是减轻政府债务风险;而企业方面则谋求通过政府回购、财政补贴等方式对风险进行兜底。由于合作双方都不想承担任何风险,致使双方很难谈到一起。
此外,由于中央与地方事权划分不合理,一些PPP项目往往是由地方政府与社会资本进行合作,但是定价权却掌握在中央政府主管部门手中,中央政府的职能越位导致基层双方决策风险增大。
中国新闻周刊:在你看来,这种错位根源是什么?
魏加宁:从政府方面,确实存在着组织结构扭曲、基本理念缺失等问题。
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