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第六,具备CMA认证资格的环境监测机构独立进行环境监测的采样、分析、出具报告,独立承担民事主体责任,无论哪一级环保部门都不能替代。在执法实践中,环保部门依据加盖有CMA标志,以及加盖该机构印章的《监测报告》作为定案的重要证据,而该报告并不需要加盖该机构所在环保局的印章才能生效。也就是说,环保部门不需要对其所属监测机构出具的《监测报告》进行认可,更不需要上级对下级认可。
鉴于上述理由,我认为,应当尽快撤销两高司法解释关于“市县环保局所属监测机构出具的监测数据,需要省级以上环保部门认定”的规定。
困惑二:责令改正决定书,为何需要载明拒不改正可能承担按日连续处罚的法律后果?
《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》(以下简称该规章)第9条规定,将“拒不改正可能承担按日连续处罚的法律后果”列为责令改正违法行为决定书应当载明的内容之一(第5项)。环境保护部订立规章,规范责令改正违法行为决定书的文书内容,以及下级环保部门的执法行为,无可厚非。但是,决定书应当载明拒不改正可能承担按日连续处罚的法律后果,此举不符合法律逻辑,值得商榷。
首先,并非所有责令改正的违法行为都会受到按日连续处罚。新《环境保护法》第59条规定,实施按日连续处罚须满足三要素:一是针对违法排放污染物的违法行为;二是对该行为已经做出罚款处罚;三是被责令改正,拒不改正的。针对违法行为做出责令改正违法行为决定书,是履行《行政处罚法》第23条关于“行政机关实施行政处罚时,应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”的规定。因此,对违法行为实施行政处罚时,做出责令改正违法行为决定书,是执法部门的法律职责。但是,要求在决定书中载明拒不改正可能承担按日连续处罚的法律后果,是不符合法律逻辑的,因为并非所有的违法行为都会受到按日连续处罚(该规章第5条列举了排污者如有以下5种违法行为,才会受到按日连续处罚)。
其次,新《环境保护法》第59条已经明确规定了在哪种情况下拒不改正的,可以实施按日连续处罚。这是法律对行政处罚种类,以及应受该种处罚的违法行为的设定,无需在责令改正的行政命令中赘述。要载明“可能承担按日连续处罚的法律后果”,无非有两个目的:一是告知或者警示违法当事人,二是对违法当事人形成一种威摄力。我认为,这种做法反而适得其反。前者,把责令改正违法行为决定书这样一种行政命令视同告知书,降低了它的法律效力;后者,如果向根本不会受到按日连续处罚的违法当事人,或者连罚款处罚都尚未确定要作出的,发出这种行政命令,无疑等同恐吓。
最后,让环保部门承担执法风险。如果办案机关违反该规章规定,未在责令改正违法行为决定书中,载明拒不改正可能承担按日连续处罚的法律后果,而办案机关之后又实施了按日连续处罚,一旦遭遇行政诉讼,当事人以该命令违反该规章为由,申请法院判决无效,办案机关将会面临败诉风险。
基于以上,我建议,该规章第9条第5项应当删除。
刘敏,中南财经政法大学环境资源法研究所研究员
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