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环境影响评价是预防或减轻环境污染与生态破坏的有效手段。环境影响评价制度是国家通过法定程序，以法律或规范性文件的形式确立的对环境影响评价活动进行规范的制度。目前，我国执行的环境影响评价制度包括项目环境影响评价文件编制的方法、手段，项目环境影响评价文件的审查、审批，以及对未按规定编制、报批环评文件的相关责任单位和责任人的处罚等内容。
笔者结合基层环保工作，就推进环评制度改革和创新提出几点建议。
第一，明确公众参与范围和对象，规范公众参与。
《环境保护法》规定，对依法应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在编制时向可能受影响的公众说明情况，充分征求意见。《环境影响评价法》规定，专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。
从上述规定看出，《环境保护法》规定了项目环评公众参与的范围是“可能受影响的公众”，而《环境影响评价法》对规划和建设项目公众参与的范围均未作明确规定。由于公众参与范围不明确，可能造成规划编制单位、建设单位在征求公众意见时，有意识地选择规划和建设项目的受益人群或与规划和建设项目无关的人群，以提高规划和建设项目的公众支持率。在这种情况下，就无法反映出环境权益可能受项目影响的公众的真实意见，最终导致公众参与流于形式。
对此，建议尽快推进《环境影响评价法》、《规划环境影响评价条例》及《环境影响评价公众参与暂行办法》等法律法规的修订，补充、完善公众参与的相关内容，明确公众参与范围和对象，提高公众参与的积极性，切实反映环境权益可能受到影响的公众的真实意见，保障公众在环评审批方面的知情权、参与权和监督权。
第二，明确规划环评地位，细化违法责任追究。
《环境影响评价法》规定：“设区的市级以上人民政府或者省级以上人民政府有关部门在审批专项规划草案时，应当将环境影响报告书结论以及审查意见作为决策的重要依据。在审批中未采纳环境影响报告书结论以及审查意见的，应当作出说明，并存档备查。”规划环评结论和审查意见只是规划审批的重要依据而不是决定性依据，当规划环评意见不被采纳时，规划审批部门只是作出说明，并存档备查，但对因未采纳规划环评意见导致规划实施后发生生态破坏或环境污染的规划审批机关、相关责任人，未规定相应的法律责任。
在规划环评和建设项目环评的衔接上，《环境影响评价法》规定，建设项目环评与规划环评应避免重复。而对于规划环评对项目环评的指导和制约，《环境影响评价法》及《规划环境影响评价条例》均未作出相应规定。尽管环境保护部出台了相应的规章，把符合规划环境影响评价要求作为受理、审批具体建设项目环境影响评价的前置条件，但因法律效力较低，不具备普遍约束力。
由于规划环评意见难以形成刚性约束、追责机制不健全，规划环评对项目环评的约束力有限，造成规划未评先批现象仍然存在。对此，应根据《环境保护法》规定的保护优先原则，推动《环境影响评价法》及《规划环境影响评价条例》的修订，进一步明确未进行环评的规划不得通过审批。严格规划环评审查、审批程序，建立有效的规划环评与项目环评衔接机制，不断强化规划环评对项目环评的指导作用和约束力。根据《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》的相关规定，细化规划环评责任追究办法，明确对因未采纳规划环评意见导致的规划实施后发生生态破坏或环境污染的规划审批机关、相关责任人的法律责任。加大对不执行或不落实规划环评制度的相关责任人的惩罚力度，让违法者付出代价。
第三，规范简政放权，依法推进环评审批制度改革创新。
推进行政审批制度改革和创新，对于深化行政管理体制改革、完善社会主义市场经济体制、从源头上防治腐败具有重要意义。中央提出简政放权的改革措施，各级环保部门相应地出台了一系列政策措施，如下放环评审批权限、制定环评豁免目录等。这些政策、措施的出台，得到了当地政府、企业的认可，在当前经济下行的形势下，对促进经济发展起到积极作用。
为此，地方环保部门必须严格落实党中央、国务院有关简政放权的精神，清理和规范自行制定的不符合有关法律法规规定、不符合中央有关简政放权要求的各种规范性文件。认真抓紧做好国务院及上级有关部门依法取消、下放事项的落实工作，并切实加强事中事后监管。同时，立足工作实际和环境保护需要，通过合法途径，积极向上级主管部门提出推进审批制度改革的建议和意见。
作者单位：福建省南安市环境信息中心
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