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(三)海外项目社会与环境问题交织带来的风险愈发突出。
“一带一路”沿线国家主要为发展中国家和不发达国家,存在国家间政治矛盾突出、国内形势不稳等系列问题,很多社会问题往往以环境问题为借口,造成解决社会风险的成本远大于解决环境问题的费用。
第一,征地拆迁和非自愿移民是海外投资和项目的首要社会风险。因为涉及切身经济利益和长远的生存与发展需求,如不能很好地协调和满足当地利益相关者的需求,当地利益相关者可能会以激烈的方式反抗项目。
第二,中国海外投资项目面临反对的声音。例如中国金融机构支持的一个铁矿连带水电项目,因为可能威胁到一个国家级公园,非政府环保组织发起针对其的抗议运动。而中国企业往往缺乏有效的沟通手段和应对机制。
第三,面对文化遗产保护、削减贫困、性别平等新兴社会议题,中国企业普遍缺乏意识和准备。特别是把自己作为外国的投资者,而较少把自己真正融入到当地,容易引发当地政府和人民的反感,形成社会风险隐患。
(四)环境和社会责任顶层设计和统筹调控管理手段不够。
近年来,中国政府和金融机构在海外投资项目环境和社会管理方面的意识逐渐增加,能力不断提高。但总体来说,环境和社会管理的手段和能力与实际需求差距较大。
一是“一带一路”战略尚缺乏环境和社会管理政策的顶层设计。虽有原则性的声明,却缺乏具体的管理程序和工具。虽然国家可以从管理金融机构的渠道,也可从行政管理的渠道来调控或管理国有企业的海外投资,但目前尚无行之有效的环境和社会管理模式、行为规范和操作标准。
二是金融机构对企业的环境和社会管理尚未达到国际化水平。2012年,中国银行业监督管理委员会发布了指导性的《绿色信贷指引》,却未成为银行广泛使用的政策。国际主要商业银行广泛采纳的《赤道原则》,在中国仅兴业银行一家采纳。在支持“一带一路”战略实施上,中国参与的国际金融组织、政策性银行和担保机构、国有商业银行、基金等金融机构如何在项目资助上应用环境和社会管理,还缺乏程序和手段。
三是“一带一路”沿线国家的环境和社会治理能力普遍不足,容易给中国企业带来环境监管松弛的假象。而事实上,这些国家的社会组织发达,国际非政府组织活跃,虽然事前监管可能较松,但事后追责和诉讼很严格。这样的管理模式反而需要中国企业更好地加强自身管理。
(五)企业环境和社会风险管理基础和能力亟待提高。
虽然中国企业已开始重视和实施环境和社会管理,但自主管理能力仍然不足。
一是中国企业普遍缺乏环境和社会风险意识和管控能力,存在较强的国内运作惯性思维。在海外投资开发时,常抱有“搞定当地国政府特别是中央政府,就能搞定项目运作”的想法。但“一带一路”沿线国家资源和环境保护的矛盾往往涉及国家之间、中央政府和地方政府之间、党派之间、宗教势力之间、地方势力之间,一旦处理不好,就容易带来投资风险。
二是企业对外投资缺乏操作指导。有关部门发布的《对外投资合作环境保护指南》相对原则化,缺乏操作细则。此外,中国海外投资企业的环境和社会意识不高,缺乏管理能力,履行社会责任的动力不足,缺乏系统的企业环境和社会责任政策、制度和工具。
三是由于一些企业不重视了解目的国经济发展、地缘政治、人文风俗和生态环境等情况,在项目投资过程中为追求成本最小和利润最大化而缩减环境和社会投入。在项目前期简化甚至省略环境和社会影响评价,经常导致补做或重做环评或社评,补上措施,影响项目的进度。
保障“绿色丝绸之路”战略实施的政策建议
中国政府已经承诺加强“一带一路”战略实施中的环境保护工作,建设“绿色丝绸之路”。我国应在借鉴解决和处理海外投资环境和社会风险经验的基础上,做好环境和社会责任政策框架的顶层设计,开发和运用环境和社会管理工具,加强制度建设,整合技术队伍,积极保障“绿色丝绸之路”建设。
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