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污染物排放标准制定的法定程序分析

一项强制性法规或者排放标准的制定，应该是多方博弈的结果，是各个相关方利益协调的产物，否则，难以保障其科学性和公正性。据有关文献分析，美国制定法规的程序主要有五种：非正式程序、正式程序、例外程序、混合程序、协商程序。非正式程序是制定法规普遍适用的程序;正式程序在法律有特别规定时才适用，这一程序比较严格;例外程序是指某些类法规的制定可以不适用非正式程序的全部环节或某些环节，是比较简易的程序;混合程序则是非正式程序和正式程序的结合，在公众意见表达过程中同时采用书面表达、口头表达和有限度的口头辩论等各种方式;协商程序主要是指法规草案由利害关系人、利益集团和行政机关协商形成[1]。美国的立法在经过长期的审议过程后，可以得到充分地修改完善，各方利益相抗衡，最终可以兼顾大多数利益方的权益。《联邦行政程序法》第553节规定，除非其他法律以及本节的规定采用例外的程序，制定一切规章都要按照非正式程序。非正式程序包括：公告、评论、公布和生效，其中公告和评论是最为重要的核心环节。

美国排放标准的制定遵循严格程序，一般都规定在相关的环境单行法中。比如《清洁空气法》详细规定了制定大气污染物排放标准的流程：首先，EPA将在全国范围内调查受控设施的生产过程，并健全与排放有关的测验方式。与此同时，统计各种备选方案中的最佳示范技术的执行情况，并进行系统的费用预算分析。然后对相关受控设备的技术细节进行审查，提出多种候选方案并确定一种方案作为制定标准的方案。再根据最佳示范技术实施情况选择合适的排放限值作为污染物排放标准的草案。草案依次由相关污染控制咨询委员会公开会议、EPA、管理与预算办公室分别进行审查并修改，最后由EPA提出，并在联邦公报上发表。美国的法律法规在制定过程中强调充分考虑各方的意见，在每一个制定程序都有行政部门、科学顾问委员会、公众三方的参与和审查[2]。

我国环境标准制定主要有以下几个程序：首先，由国务院环境保护行政主管部门提出编制标准制定项目计划;然后，由国务院标准化行政主管部门将计划纳入全国各类标准编制计划;其次，国务院环境保护行政主管部门向编制单位下达制定标准计划任务书，并由编制单位根据任务书的内容和要求，组织制定环境标准;最后，将标准草案报国务院环境保护行政主管部门审查批准，在审查批准前根据需要征求有关机构的意见，并在批准后将标准送国务院标准化行政主管部门统一编号、发布。

我国机构和公民参与立法(包括法规及行政规章制定活动)仅限于法规文件起草和审查这两个阶段。在有关法律文本及有关规定中对机构和公民参与立法活动只有一些明确规定，但没有与之相匹配的责任追究制度。这种有权无责的制度设计很大程度上弱化了机构和公民参与立法的积极性，也为立法者留下很大自由裁量的空间。如在排放标准制定中，如果环保部门认为不需要听取意见，那么公民就无法表达意见。在实际操作中，虽然在标准制定过程中也会有征求意见阶段，相关部门对意见进行整理确认，企业虽然可以针对征求意见稿提出自己的修改意见，指出不合理之处或实际实施可能遇到的困难，但环保部门也可以选择不采纳，坚持颁布有很大争议的文本。因此，在我国，法律法规标准在征求意见时，企业和公众的参与度并不高，征求意见过程多流于形式。

从本案可以看出：美国环保署于2011年3月16日对外发布了汞及其有毒有害气体排放标准的征求意见稿，积极寻求公众反馈意见，并分别在费城、亚特兰大和芝加哥举行了三次公开听证会;延长公众意见征询期30天至当年的8月4日，期间共收到超过90万份的意见和建议，包括约20000页的对标准提出的详细评价及建议。而我国《大气污染防治法(征求意见稿)》从去年年底至今年年初向包括环保组织在内的社会公众征求意见，全国人大常委会共收到971人的5047条意见。

排放标准执行过程中存在问题的处理比较

在美国，企业可以通过上诉，对法律、法规、标准不合理的地方提出反对意见，或申诉执行过程中的困难，以此来反映自身诉求，这是美国政府在制定法律法规时，解决企业和政府矛盾的一种途径。排放标准制定完成公布实施后，有关主体还可以通过司法途径针对不合理之处进行上诉，通过法院进行裁决。MATS曾在2014年6月得到了上诉法院的支持，因此美国20个州和相关行业组织提起上诉。可以看出，美国的行业协会在标准制定过程中发挥了重要作用，是代表企业利益、积极呼吁正当权益的代表。

在我国，排放标准的制定要求和程序也是环保法及污染防治法律的组成部分，同时，受《标准化法》的约束，一般由环境保护主管部门、标准制定部门联合发布。当标准执行中出现问题和困难时，可以采用行政复议的方式解决，由标准制定部门进行确认和解释;当标准本身出现异议时，由立法机关对标准进行解释;当企业对处罚等裁决有异议时，先进行复议，再经由人民法院进行裁决。

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