【深度】美国最高法院驳回污染物排放标准一事对我国的启示-第4页-北极星大气网

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排放标准制定的理念、方法与法治化管理应一致而不是割裂

从以上分析可以看出，中美两国在排放标准制定的理念上及依据的环境经济学理论是一致的，制定的方法和法治保障体系也具有很高的相似性。但在具体操作过程中，我国的理念、方法与法治化管理之间存在着脱钩情况，由于部门间或者一个政府部门内不同司局之间在环境管理制度之间的不协调，导致决策过程充分听取意见不够，标准制定不科学与执法不严格会形成一种恶性循环状态。如排放标准定制定不科学(主要表现为对一些企业过严或一刀切)、企业难以实施(经济代价高或技术不成熟等)、政府难以监督(形成人情监督容易寻租)、环境污染改善不力、趋严的排放标准、标准更不科学、企业更不好执行等非良性循环的情况发生。

普遍上看，如果我国的企业都达标排放的话，则环境质量要好得多。而且排放标准的监督和修订上往往针对容易监管的行业企业(如电力行业)，对于量大面广对环境造成直接影响污染源往往疏于管理，使得我国最环保清洁的电力企业与直接燃用原煤无污染控制的小型企业并存，结构型污染的状况长期得不到解决。同时，企业在执行排放标准或者其他污染控制行政要求时遇到的种种问题，主要是通过行政要求制定部门进行解释，而难以通过法律途径纠正，缺乏公正性。同时，排放标准实施后，真正的第三方评估也很少，而是由环保行政主管部门在修订排放标准时，由组建的修订小组进行分析总结，使存在的问题长期难以客观有效地得到解决。如大气污染物排放限值的考核时间，我国仍然采用的是“小时平均值”，任何一次都不能超过，这与美国、欧盟等发达国家采用月滚动平均值相比显然缺乏科学性。而如果按照我国的排放标准制定要求，只要认真落实后每个环节也是可以解决诸多不合理问题的，但实际过程中各个环节“走过程”的现象严重。

借鉴国外经验要有系统性且不能盲从

发达国家在环境治理方面有很多经验，我国环境立法充分借鉴国外经验，吸取经验教训可以使我国环保少走很多弯路。但中外政治、经济、人文环境等因素毕竟有很多差异，不能盲目跟风，囫囵吞枣。对于国外的环境立法，我们要系统学习，形成体系框架，并根据我国的国情进行分析和比较，建立符合我国国情的环保法律体系。

中美两国经济结构和发展阶段、技术发展水平、环境污染特性等具有很大差异。不能因为美国对火电厂污染物排放限值有要求，我国就一定也要有，反之亦不行。还要看具体环境质量改善所需要的经济、技术条件的支撑。之所以说我国火电厂大气污染排放标准中关于汞排放限值的设定存在一定的不合法、不合理性，主要是因为标准制定过程中缺乏从环境质量要求与技术经济条件结合，并符合中国国情的充分论证，而且是在缺乏监测手段的情况下提出的。

同时，也要吸取美国在排放标准制定过程中，法律基础先天不足造成的教训。如《清洁空气法》在授予EPA制定相关标准权力的同时，也留下了模糊空间。例如，法律要求EPA制定火力发电企业排放有害物质的标准时，要先确定是“适当和必要的”，且必须以考虑成本为前提。但是并没明确“适当”的具体内涵，导致EPA标准因政府更迭或者法院的不同判决而反复变化。我国《环保法》及相关污染防治法中对环保行政主管部门制定排放标准的授权也非常简单，这些是造成目前排放标准诸多问题的主要原因之一。因此，对法律授权的内容，不仅要规定环保行政主管部门制定排放标准的权力，也要明确规定这些权力的约束条件、行使权力的法定程序以及违反条件及法定程序的处罚要求等。只有这样，才能在法治化的层面上保障理念的落实。

不论是从法律层面比较，还是从具体的排放标准比较，我国在法规标准制定过程中“以科学为依据、以经济性分析为支撑、充分征求意见”等方面还是与美国有巨大差距的。这种差距不仅仅体现在文本本身，多是体现在文本背后的博弈上。要改变我国排放标准以严不严为准绳的感性思维——似乎标准限值越小越好的现象如“最严格”、“零排放”、“超低”等做法，代之以合不合理为准绳的理性思维。要以环境质量改善为目标，以投入与产出比最优为导向，加强对影响环境质量的关键因素进行识别，并根据污染物的特征制定科学合理的排放标准。同时，要鼓励采用行政手段与经济手段相结合的达标治理方式，并要坚决避免盲目将国外的环境管理方法重复叠加在我国的环境管理中，而造成企业无所适从的情况发生。

电力企业及行业协会要积极发挥作用

企业是经济活动的主体，也是法律限定其污染责任提出治理强制性要求的主体，所以对污染防治法律以及相关强制性排放标准应具有天然的敏感性。从全社会角度来看，不论是法律还是排放标准，都是要基于企业的实践成果来修改，都是要基于企业的落实来修改。如果没有企业的积极参与，法律的基础不会牢固，法律的应用也难以发挥有效作用。从企业角度来看，污染控制法律直接影响企业的经济效益、合法运行和发展战略等方面，因此，积极参与到法律、标准的修改中，积极反映企业的困难、问题和诉求，这不仅是企业的需求，也是社会的需要。而在法律制定过程中，立法部门或者授权部门公开征求意见时，电力企业要认真研究文件内容，结合生产实践分析问题，积极反馈意见，尤其是要如实反映企业实施过程中可能遇到的困难。即便在法律颁布后，也要充分运用法律赋予的各种反映诉求的渠道，依法维护企业的合法权益。

而企业在反映意见时，应当是依据法理和科学、立足企业、通过典型事例、数据、研究成果等着手，重点从污染治理效果与经济投入(造价、运行成本)、技术支撑条件尤其是对于技术改造项目的可操作性、对生产系统整体可靠性、稳定性的影响、是否产生新的环境问题、以及对运行管理水平及人员就业的影响等方面进行客观实事反映。

俗话说：有理走遍天下。只要反映的诉求是合理的，则对于法律的修改就是有益的;反之，如果企业在修改法律过程中消极、麻木，不能对一些片面的以行使权力为修改法律的动因或者极端环保的做法加以抑制的话，则法律实施后，将对企业产生重大影响，从而影响到社会。实践中，这样的教训也是深刻的。

在不久前刚刚公布的新修订的《大气污染防治法》第十条中增加了：“制定大气环境质量标准、大气污染物排放标准，应当组织专家进行审查和论证，并征求有关部门、行业协会、企业事业单位和公众等方面的意见”的要求，这是首次在污染防治法中明确了行业协会的作用，为行业协会加大反映企业诉求提供了法律基础。行业协会在反映意见时要从三个方面入手，一是要站到全行业的角度不仅要从理念、方法、法理上进行分析，更要从对行业的影响及全社会的影响方面提出分析建议。二是不仅要就事论事对所研究的法律、标准提出建议，也要研究与其他现行或者正在制(修)订的相关法律、标准之间的关系，以更广泛、长远的视角提出意见。三是要建立在电力企业共性意见的基础上的，充分发挥桥梁作用，把企业共性意见与法律标准的制定者协调沟通。(作者系中国电力企业联合会秘书长)

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