如何破解土壤污染治理海量资金问题-北极星环境修复网

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近年来，随着“镉大米”、“毒生姜”、“砷中毒”、“癌症村”等事件不断发生，土壤污染对人类健康的严重威胁逐渐显现，引起了社会公众的广泛关注和国家政府的高度重视，开展土壤污染治理工作刻不容缓。2014年4月，环保部公布的《全国土壤污染状况调查公报》显示：全国土壤总点位超标率为16.1%，土壤环境状况不容乐观。为做好土壤污染治理顶层设计，加快推进土壤污染治理，环保部正加紧制定《土壤污染防治行动计划》。然而，土壤污染治理不同于水污染与空气污染治理，治理难度大、周期长、成本十分昂贵，动辄上亿元，若完成全国污染土地治理，所需资金将超过百万亿元。面对巨额的资金投入，单靠政府财政补贴，实在是杯水车薪。如何破解海量资金问题，成为土壤污染治理能否持续推进的关键所在。

一、土壤污染治理存在亿万成本缺口

(一)土壤污染治理难度大、周期长

土壤污染与其他介质污染相互关联，污水排放、废气自然沉降、固废违规填埋与堆放、农药化肥施放，以及降雨对各种污染物的淋溶使污染物下渗，都会造成土壤污染，有数据显示，全球约90%的污染物最后都滞留在土壤里，土壤成为各类污染物的最终“归宿”。

土壤污染相比水污染与大气污染有以下特点：一是隐蔽性，由于土壤污染不像水污染和大气污染那样具有颜色和气味变化的直观感受，在污染初期很难被发现，只能通过采样检测才能确定。二是滞后性，土壤从受到污染到造成危害时间跨度较长，往往要几十年。三是累积性，污染物进入土壤后，迁移速度慢，难以扩散和稀释，在土壤中不断累积，污染日益加重。四是不可逆性，重金属污染物很难被降解，部分有机污染物降解时间也很长，导致土壤污染基本不可逆。

总体而言，土壤污染治理无法简单地通过切断污染源、过滤、添加化学药剂等方法实现净化，根据土壤污染情况不同，需要实施热脱附、蒸气浸提、固化-稳定化、淋洗、氧化-还原、植物与微生物修复等多项物理、化学、生物土壤治理技术，治理难度远大于水体和大气。另外，土壤污染治理周期也很长，一个10公顷的工业废地，完成净化通常要15年左右。

(二)土壤污染治理成本巨大

由于土壤污染治理难度大、周期长，治理成本也随之上升，并且数额巨大。以美国治理污染场地的实践经验来看，净化10公顷的工业污染土地(相当于1/4天安门广场)，需要花费近5000万美元，折合人民币3亿元左右。2011年，我国首个由国务院批复的重金属污染治理方案《湘江流域重金属污染治理实施方案》，计划投资595亿元，而依照据湖南相关部门预测，要保证治理效果，全部投入需在4000亿元以上。

根据《2014中国国土资源公报》和《全国土壤污染状况调查公报》可知，我国拥有耕地20.27亿亩，点位超标率为19.4%，污染耕地约3.9亿亩，如果使用成本最低的植物修复法，每亩也需要2万元左右，修复所有污染耕地需要资金7.8万亿元;我国城市棕色地块超过30万块，按照每块治理成本4000万元计算，棕色地块治理资金大约需要60万亿元;我国废弃矿山超过150万公顷，许多处于深山之中，暂不开发使用，只需实施固化不造成污染扩散即可，每公顷治理成本不低于9万元，需要治理资金1400亿元左右。另外，根据美国的经验，用于土壤污染调查、查证和行政管理等配套工作的费用，往往比土壤污染治理本身的费用还要高。也就是说，我国土壤污染治理的总成本在120万亿元以上，而这只是最保守的估计，实际成本远高于此。

(三)“排污者付费”难以保障巨额治理成本

2008年，环保部发布《关于加强土壤污染防治工作的意见》(环发【2008】48号)，提出“谁污染、谁治理”的原则。然而，由于企业的主要精力在于生产经营，该政策实施后，治污效果并不理想。2015年1月，国务院办公厅又发布了《关于推行环境污染第三方治理的意见》，提出“排污者付费、第三方治理”的治污新机制，由于第三方治理单位专业性更强，又同时进行多个治理项目，使治理成本降低，治理效果更高。该机制虽然对土壤污染治理有一定推动作用，但是仍然无法解决土壤污染治理面临的巨额成本问题：一是责任主体难确定，有些污染场地废弃多年，当年的排污单位已不存在，现在也没有其他单位接手这块场地，治理费用无人承担;二是责任主体明确，但支付不起高额的治理费用。以上情况的普遍性，使“污染者付费”制度对土壤污染治理的资金支撑作用十分有限，亟需建立更全面的资金保障机制。

二、国外解决土壤污染治理资金问题的经验

(一)美国“超级基金”

1980年，美国政府设立了“超级基金”，初始资金为16亿美元，包括对石油和无机化学品行业的专门税收13.8亿美元，政府财政2.2亿美元，以保障无法确定责任主体或责任主体无力承担费用的污染场地治理。1996年，美国政府将基金规模扩大到85亿美元，包括年收入200万美元以上企业的附加税25亿美元，联邦普通税收27.5亿美元，基金利息3亿美元，向责任主体追回款项3亿美元。从1982年至2013年，共计1320块污染场地进入“国家优先控制清单”，由于治理成本高昂，使用“超级基金”完成治理的仅有200块左右，虽然数量不多，但在全球已是领先，“超级基金”作用功不可没。另外，美国开展了棕色地块治理循环贷款基金示范试点，对污染场地进行治理的非污染制造者，可以用贷款偿还金申请新的贷款，以实现治理资金的持续性。

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