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江苏省2013-2020年太湖水污染治理专项资金投入项目中不包括应急能力建设项目,各项目投入资金比例如下:
图3 江苏省治太专项资金各项目占比
四是以项目评价为标准的财政绩效审核扭曲了项目建设需求。财政绩效以项目评价为标准的弊端在于地方会偏向申报容易完工、出成果的项目,而摒弃真正需要资金投入但完工条件较为困难的项目。比如在太湖流域治理项目中,地方政府倾向于常年申报污水处理厂项目,因为该项目只要污水处理厂建成,项目基本可以验收成功。而真正对太湖水质污染贡献较大的农业面源污染整治项目却很少有地方政府申报,原因就在于面源整治项目小而杂,不容易出成果,不容易通过验收。以项目评价为标准的财政绩效考核造成建设越成熟的项目越容易获得资金,而缺少资金开工的项目不能获取资金的恶性循环状况。
上述问题是现在我国流域治理专项资金政策中面临的普遍问题。一般的项目建设模式是省级或国家对某一流域存在治理意向,拥有资金。地方政府为了获取资金而去寻求项目,之后向省或国家申报资金。地方政府寻求的项目是具备开工条件或已经开工建设,建设后可出明显成效的项目。这种寻求项目的方式不是以解决流域真正的环境治理需求为前提的。项目的建设与流域断面所需服务需求存在偏差。有些流域断面环境治理需求紧迫,但没有承接方有意愿进行项目建设,按现行政策,政府资金就无法投入到这些真正需要资金投入的项目中去。项目来源机制存在很大问题,项目来源于不同部门零零碎碎的开工项目,最后拼凑成项目方案进行申报,这种项目来源机制没有系统性和科学性,项目环境治理效果差。最后的结果是哪里有工程就往哪里投入资金,哪些工程项目容易通过审核就建设哪些项目,而不是向真正需求资金的方面去投入。
(二)资金管理模式拖延资金执行效率
2015年前江苏省级治太资金项目安排和省级目标责任书制定两项工作由不同的部门主管,省发改委负责牵头组织资金项目安排,省太湖办负责组织编制目标责任书,治太职能各有侧重,因此存在某些脱钩现象。
一是资金下达时间较长,影响项目建设进程。资金项目安排跨度较长,即使年初启动,也要到下半年才能下达资金。每年目标责任书年初启动,4月份就由省政府和各市各部门签订,而资金的下达却要等到下半年。这种资金下达的安排模式导致资金分配不及时,影响项目建设。
二是项目安排不一致导致地方政府投入的不确定性,影响政策效果。两者虽然均来源于国家总体方案和省实施方案,但是往往由于工程项目实施时间有弹性,当期资金安排滞后,地方往往在资金不明确的情况下拖延地方配套资金的下达,不愿把部分项目在责任书中通过治太项目的落实予以充分体现。同时也造成先前列入目标责任书的项目得不到资金支持,从而出现大规模调整的情况。例如,2013年治太目标责任书调整数目达到128个,占总数的6%。
三是两部门考核结果不一致。两个部门分别牵头对治太工程进行考核,由于标准不一,即使同一项目也可能出现不同结果,导致有时项目执行方在项目标准上也不知所措。
四是项目后期运营监管不到位。项目重视前期审批,轻视后期运营管理现象严重。项目长效运行、考核奖惩机制亟需健全。不少已建成项目运行不正常、停运甚至毁弃,未能充分发挥应有的环境绩效。也未建立省级治太专项资金项目管理考核机制,重审批轻管理的问题依然突出。
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