构建规范系统的生态补偿制度

我国生态环境功能重要区域类型多、分布广，存在着大量生态敏感和生态脆弱区域。同时，区域不平衡发展问题突出，生态功能重要区域、敏感和脆弱区域不仅承担着重要的生态功能，也背负着经济和社会发展重任，保护与发展的矛盾突出。生态补偿机制有利于推进生态环境保护从以行政手段为主向综合运用经济、技术和行政手段转变;有利于加快资源节约型、环境友好型社会建设;有利于促进绿色发展，保障生态建设的可持续性;有利于推动地区间基本公共服务均等化，促进不同区域、不同利益群体的协调发展。

我国生态补偿关键问题解析

由于生态补偿涉及的利益关系复杂，实施难度较大，还存在不少矛盾和问题需要解决。从我国生态补偿实践进展来看，有些国家层面生态补偿政策已经实施多年，问题与不足逐渐显现，需优化调整;有些政策则初步建立，还需不断健全完善。

一是生态补偿管理体系不规范、不健全。以部门为主导的生态补偿，责任主体不明确，缺乏明确的分工，管理职责交叉，专项转移支付落实到县级财政后往往分块执行，各部门间可能存在利益冲突，难以充分沟通配合，较难跨区域、跨工程从整体上把握生态环境建设，资金难以形成合力。

二是生态补偿手段单一。我国生态补偿项目大多是以中央和各级政府作为制定和实施生态补偿政策的主体，政府仍然是生态产品唯一购买者，不仅造成国家的巨大财政负担，导致生态补偿财政机制缺乏稳定性、长效性，也不符合破坏者付费、使用者付费、受益者付费、保护者得到补偿的基本原则和唤醒全社会保护环境的道德意识。

三是横向生态补偿缺乏协商平台。各地的流域生态补偿实践多是在上一级政府的协调下，由补偿双方协商达成，缺少有效协调利益相关方关系的跨行政区域的合作机制，限制了横向生态补偿的开展。

四是生态补偿缺乏系统有效的监测评估机制。目前国家和地方对流域生态环境建设相关工作出台的考核评估办法往往是针对某一具体投资项目或者政策实施的某一部分特定目标，并未对某一系统性政策实施的整体效果进行全面的绩效评估。对生态补偿的绩效评估也是大

多侧重于对生态环境质量的条条评价或资金使用情况，缺乏对区域生态系统功能的整体性和系统性评价。容易出现条条评价结果好转，但整体生态环境恶化趋势没有根本性转变的状况。此外，其他必要的过程监管、相关经济社会发展政策的绿色化生态化等方面往往被忽略，试点地区都只希望提高补偿资金标准，但对得到补偿后同时应负哪些责任，通过什么手段、什么渠道来履行这些责任，资金使用及效果如何等却重视不够，生态补偿全过程监督的评估考核制度还未建立。

完善我国生态补偿制度的建议

要从源头遏制生态退化趋势，建设美丽中国，迫切需要国家重点生态功能区巩固和提高生态功能。要坚持节约优先、保护优先的基本方针，坚持在保护中发展、在发展中保护的基本要求，坚持绿色发展、循环发展、低碳发展的基本路径，坚持以改革创新的基本动力，探索建立多元化补偿机制，完善生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制。形成以主体功能区定位为依据，以预防和控制突破生态保护红线为着力点，以改善生态环境质量和促进区域发展为整体目标，坚持政府主导、多方参与、全民行动、齐抓共管的生态补偿工作格局。

首先，以生态补偿提升区域发展内生动力。要完善生态补偿专项资金制度。结合归并规范专项资金工作，整合分散在条条管理中的资金，统筹和规范现有的农业、林业、水利、环保、住建、海洋等各部门具有生态补偿性质的各类专项资金。取消部分资金规模小、投向分散、任务已完成、失去政策依据、效益低下的专项资金。调整和整合部分使用方向相似、资金性质相近、关联性较大的专项资金。

积极创新生态补偿方式，以多种方式充分调动政府和老百姓保护生态环境的积极性。受益地区和保护地区遵循成本共担、效益共享、合作共治的保护思路，坚持谁受益、谁补偿原则，以保护和改善区域生态环境质量为目标，通过对口支援、产业转移、园区合作、生态移民等方式实施横向生态补偿，双方共同分担生态保护任务。按照主体功能区划要求，依托当地特色资源优势，科学引导产业结构调整，大力发展特色生态产业，改变传统生产方式，形成与当地居民的利益联结机制。针对丧失劳动能力、无法通过产业扶持和就业帮助实现补偿的，通过低保政策等社会保障实施政策性补偿，并探索财政支持贫困户购买重大疾病医疗保险办法，资助无劳动力的特困对象参加基本医疗保险。多种渠道实现对老百姓的补偿。

其次，多渠道做大生态补偿资金蛋糕。建立以政府投入为主，全社会支持的生态补偿的投融资体制，既要坚持政府主导，努力增加公共财政对生态补偿的投入，又要积极引导社会各方的参与，探索多渠道多形式的生态补偿方式，拓宽生态补偿市场化、社会化运作的渠道，形成多方并举，合力推进。按照“谁投资、谁受益”的原则，支持鼓励社会资金参与对生态建设、环境污染整治的投资。可考虑的生态补偿融资渠道有：开征环境税，加大环境税使用中生态补偿的比重;发行生态补偿彩票，吸引民间资本对生态补偿的资金投入;利用债券市场发行生态环境保护债券，用于大型环境保护项目;对区域用能权、用水权等进行确权登记，并探索建立碳排放权、排污权制度，培育和发展交易市场，实现资源产权交易;建立消费者信赖产品认证体系等，从全社会筹集生态补偿资金，同时提高全民生态环境意识。

第三，实行生态补偿清单式管理机制。做好前期谋划，以生态功能区为基本单元，以主体功能区定位为基本依据，以预防和控制突破生态保护红线为着力点，以财权和事权相统一的原则，编制好生态补偿规划。重中之重是建立生态补偿清单。明确生态系统现状、生态系统变化的趋势、生态系统服务价值状况。厘清生态补偿基础和实际需求，明确一定时间内的目标体系，科学制定补偿主体、补偿方式、补偿资金来源、补偿标准、资金分配、资金使用、监督考评等方面的制度。编制科学可行的生态补偿规划，实施清单式管理，开展生态补偿系统审计时均参考该清单进行。

第四，充分发挥国家生态环境监测体系在生态补偿中的作用。按照科学性、有效性以及可操作性等三大原则构建生态补偿监测评估指标体系，并将监测评估结果纳入政府绩效考核体系。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，要纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向。2013年12月中共中央组织部印发的《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》中也明确提出要加大资源消耗、环境保护等指标在政绩考核中的权重，对限制开发的重点生态功能区，实行生态保护优先的绩效评价。下一步，要建立健全有利于形成主体功能区的绩效考核评价体系，建立“天—地”一体化生态环境动态监控体系与第三方独立评估机制，结合资金分配使用，科学评估生态补偿效益，确保生态补偿政策落到实处，发挥最大效益。

建议用足用好《生态环境监测网络建设方案》(国发〔2015〕56号)提到的生态环境监测网络，充分发挥生态环境监测网络在生态补偿中的作用，从源头上为生态补偿提供充足的依据，也为生态补偿政策周期内生态环境质量变化做好数据支持，为生态补偿的绩效评估打下良好的基础。将考核目标分解落实到县级人民政府，并作为领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容，作为干部选拔任用、管理监督的重要依据，增强考评的刚性约束。这将有助于地方从单纯追求经济发展的误区中走出来，在有效保护生态的前提下推动经济发展，变被动为主动，积极推动当地生态环境保护工作。