环保部门法制机构工作应实现三个转变

党的十八届四中全会做出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，提出了要建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家的总目标。环境法治体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，作为环保部门，其自身的法治建设是否完善、是否遵守环保法律法规、是否严格贯彻实施环保法律法规，对于全社会自觉遵守环保法律法规、建立有序的环境法律秩序起着至关重要的引领作用。此外，在全社会方方面面都加强法治建设、关注环境保护工作的大环境下，环保部门除了按照要求完成自身的法治政府建设任务以外，还面临着司法监督和社会公众监督等外部监督力度不断加大的局面，环境保护工作每一个环节、过程是否合法都被放在了放大镜下。

因此，环保部门的法制机构在推进环境法治建设方面任重道远，要充分发挥参谋助手的作用，同时也要扮演好规范引领和统筹规划的角色。这就要求环保部门的法制机构不断转变工作方式，以适应新的形势和要求。

环境法治工作面临的形势

一是环境法治秩序建设处于形成和完善期。近年来，国家不断出台新的环境保护法律法规，为依法治污，建设环境法治秩序奠定了基础，但由于社会各方对环境问题认识程度不一，导致环境法律秩序仍处于形成期和完善期。在这个过程中，环境保护等具有环境监督管理权的政府部门起着至关重要的引领作用。环境保护等政府部门法治化的进展，影响整个社会环境法制秩序的有效建立。

二是司法机关对环保部门的监督力度加大。新修订的《行政诉讼法》增加了行政机关负责人出庭应诉，在某种程度上对行政机关领导的法治意识提出了要求。增加了规范性文件可诉的规定，将行政诉讼的范围由原来的具体行政行为扩大到了抽象行政行为。此外，检察机关也加大了对行政行为的监督力度。2015年7月，全国人大决定授权最高人民检察院在13个省、自治区、直辖市开展公益诉讼试点工作，并将生态环境和资源保护作为试点之一。之后的全国首例行政公益诉讼案件即为起诉环保部门不作为的案件。由此可见，环境保护领域成为检察机关开展行政公益诉讼的重点领域。

三是社会公众通过法治手段维护环境权益的意识逐步增强。一方面，社会公众整体的环境法治意识增强，越来越多地通过提起行政诉讼、行政复议，申请信息公开、提起听证等法定渠道来维护自身和公共环境权益。另一方面，社会公众不再只有在环境权益受到实际损害时才拿起法律武器，而是更加关注损害的预防，将关注点向前扩大到了各项决策以及决策的过程是否合法。例如，

2015年阿苏卫循环经济园区项目审批听证案件，突出反映了公众期望通过听证参与决策维护自身利益的意愿越来越强烈。

此外，公众维权的专业水平越来越高，更加注重借助专业的群体，例如环保组织、律师、专家等群体的力量。特别是2015年实施的新环保法更是赋予了符合条件的环保组织提起环境公益诉讼的法定权利，开辟了公众监督环保部门的新渠道。

环保部门法制机构工作要实现转变

首先，法制机构工作应当进一步向事前引导和预防转变。目前，环保部门法制机构工作中事前预防和引导的意识和能力普遍存在不足，在业务部门遇到法律问题、产生法律纠纷、发生环境复议诉讼时，环保部门法制机构才介入。主要工作以解决问题、定纷止争为主，其角色相当于消防员。这种工作方式，难以适应新的环境法治形势，必须加强事前引导和预防，才能真正实现环保法治建设。

事前引导要求法制机构帮助环保部门工作人员提高运用法治思维和法治方式开展工作的能力。环境法治建设不能仅靠法制机构或者某些执法机构，需要环保部门全体工作人员的努力。法制机构一方面要帮助环保部门工作人员在处理具体事务时建立尊崇法律、维护法律权威的思维，形成“凡决策、处理问题必先找法”的工作习惯。另一方面要帮助环保部门工作人员在制度建设中进一步增强法治意识。如前所述，环境法治秩序仍处于形成和完善期，许多环境管理的制度仍未建立健全，处于探索创新中。在制度和规则的建立过程中必须运用法治思维和法治方式，充分考虑环境管理关系中各方的权利义务，避免环境管理制度和规则存在法律框架上的缺失、不足甚至漏洞。

事前预防则是要求法制部门将工作主动前移到决定、决策阶段。法不仅有惩戒违法、解决纠纷作用，还有预测预防作用。无论是司法机关的监督还是社会公众的监督，其力度的加大都是为了促进环保部门依法行政，防止环保部门与社会公众之间的纠纷产生，稳定环境法治秩序。作为环保部门内设机构的法制机构，应当充分发挥自身的专业优势，主动在决策、决定阶段提供相应的法律论证服务，特别是在法律规定缺失、不明确、相冲突的情况下，对相应的法律后果进行评估，减轻乃至避免决策决定的负面法律影响。

其次，法制机构工作应当进一步向加强宏观协助转变。法制工作转向事先引导和预防，相应地要求法制机构改变以前的服务方式，即主要是对具体法律问题的论证。应当加强宏观方面的协助，即协助业务部门运用法治思维和法治方式开展业务工作。

进一步转向加强宏观协助很有必要。当法制机构加强事前预防和事前介入时，如果仍然采取传统的处理方式，对业务部门的政策决策进行过细干预，则会影响业务部门独立决策。同时，业务部门比法制机构更加熟悉和了解本领域法律法规的具体规定，具体微观问题的处理无须法制机构介入过多。行政机关在法律上是立法机关的执行机关，从这个意义上讲，业务部门是本领域法律的执行者，理应最熟悉和掌握本领域的法律法规。另外，环境保护法律具有很强的专业技术性，从这个角度讲，业务部门在运用法律方面具有天然优势。

加强宏观协助要求法制部门在协助业务部门进行法律审查出具法律意见时，要避免直接替代业务部门作出修改或保留的决定，而应首先审查业务部门是否已经进行了相关的合法性论证。业务部门没有进行合法性论证或说明的，要引导业务部门进行合法性论证后，再就其合法性论证是否全面、是否符合法律程序等问题进行审核。宏观协助并不是要求法制机构完全不解决具体问题，在业务部门面临法律法规存在冲突、缺少明确规定，需要运用法律原则和法律精神进行论证时，要主动协助业务部门进行论证，提出具体的解决方案。

第三，法制机构工作应当进一步向引导服务企业和社会公众转变。《决定》提出“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，法治社会的建设靠全体人民的推动，环境法治建设同样也需要全社会的共同努力。《北京市大气污染防治条例》就提出了“政府主导、企业施治、全民参与”的共同防治原则。而企业自觉守法、公民自觉用法的前提是对环保法律法规的了解和掌握。作为环保部门的法制机构在引导服务企业和社会公众自觉遵守环境法律、捍卫环境法律权威方面承担着重要的责任，应当采取多种方式大力宣传环境保护法律法规，引导企业切实承担污染防治法律义务、引导公众树立“保护环境，人人有责”的法律意识。2014年起，北京市环保局法制处每月开展一次送法进企业活动，根据企业的需求，由相关业务处室和法制处一同为企业量身准备课件，设计守法路线。

在社会公众方面，法制机构应当以推动全社会梳理环境法治意识为目标，引导群众自觉遵守环境法律法规，解决环境矛盾纠纷找法、靠法。引导群众树立“保护环境，人人有责”的法律意识，自觉履行环境保护义务。支持群众理性表达环境诉求，特别是在环境损害赔偿民事诉讼中，要依法给予受害者以指导和支持。

各级环保部门法制机构面临的具体情况不同，其工作方式应当根据具体的形势进行调整，但最终都应当以提高环保部门全体人员运用法治思维和法制方式解决问题的整体能力、增强全社会遵守环境保护法律意识、建设有利于环境保护的稳定的环境法治秩序为最终目标。

作者单位：北京市环境保护局