如何提升排污许可制度的基础性作用？

导读：排污许可是环境许可中一项点源排放管理的核心工具，是依据环境保护法律对企业的排放行为和政府对企业的监督做出规定，通过许可证法律文书加以载明的制度。如何提升排污许可制度的基础性作用已经成为当前业内专家研究的热点问题。

环境许可是世界各国最常见的环境管理制度。根据我国《行政许可法》实施情况，目前环境资源类的行政许可共有500多项，具体由28个国务院部委局实施，其中由环境保护行政主管部门实施的大约有40项。总体上看，排污许可(Emission/Effluent Permit)是环境许可中一项点源排放管理的核心工具，是依据环境保护法律对企业的排放行为和政府对企业的监督做出规定，通过许可证法律文书加以载明的制度。建立排污许可制度是实现面向环境质量的环境管理转型、建立规范严格的企业环境执法体系的基础和关键。

将排污许可管理制度作为我国点源排放环境管理体系的基础和核心制度，需要在现有的多种污染控制制度和政策基础上进行梳理，打破现有管理制度相对各自独立、缺乏系统统筹的局面，弥补制度衔接机制的缺失，提高政府环境治理能力，降低环境管理成本，发挥制度组合的整体效能。

排污许可要有利于环境质量改善

环保部门发放排污许可证时，应审查企业申报材料是否与生态环境功能区相一致。自然生态保护区、生态功能保育区等高功能区域应完全禁止发放任何生产型排污许可证。排污许可证中的水、大气和土壤污染防治等要求必须与水(环境)功能区、大气环境功能区、土壤环境功能区等要素功能区划相衔接，不能相互冲突。对于符合生态环境功能区划要求的项目，可以不再把国土、规划、林业和农业等部门对项目选址的意见作为环评和许可证受理的前置条件，提高政府环境管理和审批效能。

通过区域规划环境影响评价和建设项目环境影响评价，评估新、扩、改建项目对当地和区域环境质量的影响，把环境影响评价要求的污染排放方式和排放量控制要求写入排污许可证，载明建设项目建设期和运行期的环境保护措施，确保建设项目所处区域、流域的环境质量不下降。

环境质量不能达到生态环境功能及要素环境功能要求的区域和流域，在排污许可证中应明确所有固定点源均有不断改善自身环境行为、减少污染排放的义务，直至区域和流域环境质量达标为止。根据区域流域环境质量超标程度不同，设立差异化的排污许可证许可和实施要求。

排污许可与项目环评“同步”对接

总体上，以分类管理为基本原则，建立负面清单制度，取消或弱化环境影响评价审批环节，代之以环境影响评价报告文件(包括报告书、报告表、备案表等)、“三同时”相关要求文件和企业自承诺文件。

根据不同主体功能区、生态环境功能区以及区域流域的主要产业分布状况，确定不允许进入禁止开发区(如自然保护区、饮用水源地保护区)或者限制开发区(如重要生态功能区)的负面清单行业和企业，对于这类行业企业严禁建设;确定允许进入集中开发区和优化开发区但需要进行环境影响评价备案的负面清单行业企业，允许进入的负面清单企业应编制环境影响评价报告文件，签署企业自承诺和环境影响评价单位承诺文件后，企业才能申领排污许可证;国家和省级环境保护部门批复环境影响评价报告书的建设项目，暂时保留环境影响评价报告书批复后才能申请排污许可证;负面清单之外的排污企业，不需要开展环境影响评价，仅需要签署企业自承诺文件，即可申领排污许可证。建设期、运行期均不排放污染物的企事业单位，不在排污许可证管理范畴之内。

排污许可执行排放达标“底线”

排放标准是企业进行污染物排放控制的基本要求。政府对企业排污行为的许可，应当把排放标准的要求作为不能逾越的底线。在欧美的管理实践中，基于“最佳可行技术(BAT)”或“最佳可行控制技术(BACT)”提出的排放限值与我国的排放标准具有相似的法律地位，发挥类似的作用。在其排污许可管理制度中，明确提出了基于“最佳可行技术(BAT)”或“最佳可行控制技术(BACT)”的排放限值是对每一个污染源进行排污许可的基本和最低要求。如果一个地区的环境质量不能达标，那么该地区在发放排污许可时，应当针对影响环境质量达标的污染物，提出比排放标准更严格的排放量控制要求。

在我国的排污许可管理制度设计中，可以借鉴上述模式，以排放标准限值作为允许企业排污的底线，并考虑其他因素，如当地环境质量的达标需求、全国和区域总量减排的总体要求、企业周边的环境敏感程度等，对环境质量不达标地区的企业排污强度、排污总量或排污方式提出更严格的要求。

排污许可载明排放总量控制要求

作为落实企事业单位排放总量控制和改善区域流域环境质量的载体，排污许可证应对污染点源的主要污染物排放总量进行许可。对于环境质量已经达标的区域流域，污染源许可证中载明的主要污染物排放总量根据达到排放标准要求直接换算得出。对于环境质量没有达标的区域流域，污染源许可证中载明的污染物许可排放量应根据区域环境质量改善需求、区域污染物总量控制目标要求等综合确定。区域全部企业的污染物许可排放量应与区域污染物总量控制目标进行衔接。

开展了排污权有偿使用和排污交易试点的地区，排污单位的排污权和总量排放配额指标应在排污许可证中予以确认，并与排污单位的污染物许可排放量一致。企业排污权的期限、交易情况、减排义务等相关内容应根据情况变化及时登载在排污许可证中。

建立许可和实际排放“两套”数据

排污许可证确定的污染物排放量与排污单位实际排放量是两个完全不同的排放量。企业或排污单位只有在许可证规定的上限下排放污染才是合法的。排污收费和环境统计制度均应以排污许可证年度实际排污量作为依据，所需信息应从排污许可证的许可信息、登载信息及环境保护日常报表中获取，形成的排污收费信息和环境统计信息应登载入排污许可证。在排污收费制度改革成为环境保护税制度之后，相关内容应在排污许可证中予以更新。

与国家生态监测网络体系建设相衔接，充分鼓励将污染源自动监控数据作为排放行为核定依据;对难以采用在线监控管理的污染源、污染物及无组织排放的污染物，应形成统一的排放量核算方法，并根据技术水平的不断提高定期予以修订。通过企业日常监测、环保部门“双随机”抽查执法监管、企业环境信息联网与公开，对企业的建设、生产和排污过程进行监督和管理。监管的主要内容是排污企业是否按照排污许可证的要求进行排污行为的控制和管理。监管主体应与许可证发放主体一致，环保部可通过区域环保督查中心保留对企业进行随机监管的权力。

实行排污许可证的公开透明管理

实行排污许可证全过程信息公开和公众参与。在排污许可证申请和核发的过程中，要为公众参与建议留足时间，保证公众的知情权和参与权。要通过公告、报纸、电视、网络等手段，对排污许可证中的许可内容信息公开，供公众查阅。新建大型企业时，试行公众听证才能发放排污许可证。在排污许可证的监督管理环节，各地建立排污许可证信息查询系统，全面公开排污许可主要内容以及对企业排污执法监督的信息，鼓励公众参与企业排污许可证的实施监督。

(来源：节选自《环境保护》，王金南系环保部环境规划院副院长兼总工，研究员; 吴悦颖、雷宇系环保部环境规划院排污许可与交易研究中心副主任;叶维丽、宋晓晖系环保部环境规划院排污许可与交易研究中心副研究员)