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随着经济改革的全面深入推进,社会资本参与城市基础设施投资和运营在我国得到了高度的重视,政府与社会资本合作模式(Public-Private-Partnership,简称PPP)将迎来广阔的发展前景。但由于法律法规体系不健全、缺乏明确的监管协作机制等,PPP在全国推广运用受到了不同程度的挑战,加强PPP“中国化”研究,已成为我们经济结构转型的重要议题。
政府与社会资本合作模式的基本内涵
PPP一般直译为公私合作伙伴,但由于不同学者基于不同理论体系进行研究,尽管经过三十多年的实践,仍未形成较为一致的定义。目前比较典型的定义方式有联合国培训研究院(UNITR)定义方式、欧盟委员会(EC)定义方式、英国财政部定义方式。
综合各种定义分析发现,不管PPP在表述上有何不同,其内涵均大致包括了以下方面:1.公共部门与私人部门之间存在伙伴关系;2.这种伙伴关系的建立是基于满足公共需求的契约;3.保证“公”、“私”合作提供公共需求项目的实现,需要有长期的、有效的公共政策或制度的规范;4.“公”、“私”合作的基础是风险共担、利益共享,从而实现资源的有效配置,达到理想的政策效果。
根据这些定义的不同,又可将其概念划分为广义PPP和狭义PPP,广义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称,包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的物有所值原则。
PPP在我国应用面临的挑战
PPP模式兴起于英国,在随后的三十多年里,这种公共产品供给的新模式在全球范围内被广泛应用。根据全球PPP研究机构PWF的统计数据,1985年至2011年全球基础设施PPP名义价值为7751亿美元,其中,欧洲处于领先地位,约占全球PPP名义价值的45.6%,亚洲、澳大利亚占24.2%,美国、加拿大分别占8.8%、5.8%。其中,PPP应用较好的国家主要包括英国、加拿大和日本等,总结其成功经验,推广PPP模式需要具备一定的内外部条件。如,政府强有力的支持和有效的监管、清晰和健全的法律法规制度、完善的资本市场以及健全的信用体系和财务制度、专业化的机构和人才的支持等。从这些方面来考察,在中国推进PPP模式的应用仍面临较多挑战。
(一)法律法规体系仍不完善。我国目前出台的PPP模式的相关政策,虽然在运用PPP模式的过程中发挥了积极作用,但尚没有针对 PPP模式的专门立法,各类政策性文件由于层级低,分属不同地方和部门,客观上造成了相互之间不协调、不配套甚至存在冲突,不利于PPP模式的发展。
(二)缺乏明确的监管机构和协作机制。目前,财政部已建立PPP中心,但PPP中心的主要职责是规划指导、融资支持、识别评估、咨询服务、宣传培训、绩效评价、信息统计和专家库建设,与国外成立的PPP中心在职责范围上仍有区别。此外,国家发改委、住建部等部门都对PPP项目有一定的管理权限,导致存在多头监管的情况。同时,由于缺乏明确的沟通协调机制,而导致难以将PPP推广应用落到实处。
(三)缺乏对风险的有效管理。PPP项目通常投资大,耗时长,一般需15至20年、甚至更长。因此,对于风险的预测与管理以及合理的风险分担机制是PPP能否成功运作的关键。每一个PPP项目都将面临一系列系统性的风险以及临时性风险。比如政策法规的不完善,经济结构的调整等因素使预测PPP项目的风险变得更加困难。在风险的预测与管理方面,对风险缺乏事前充分的认识、论证以及风险管理经验的缺乏和合同中的责任不清,很容易使PPP项目陷入困境。在风险分担方面,建立一个合理的、能够被参与各方都接受的风险分担结构比较困难。政府倾向于把某一项目授权给私人投资者时连同政府的责任一同推卸掉,而风险分配的不均衡会导致私人投资者的总体风险增加,并最终导致成本增加。
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