【研究报告】借鉴国际经验推动重点行业挥发性有机物(VOCs)排放管理与控制建议-北极星大气网

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一、我国VOCs污染现状、排放管理及其面临的问题与挑战

(一) VOCs污染现状

挥发性有机化合物(volatile organic compounds，VOCs)是指各种人类活动和生物代谢排放到大气中的挥发性有机化合物的总称，是导致灰霾天气形成的原因之一，也是大气污染防治中需重点防控的部分。

自2013年国家发布《大气污染防治行动计划》以来，2013至2014年间城市空气质量改善效果初显，但是臭氧(O3)浓度不降反升，达标城市比例下降：O3日最大8小时平均值为145微克/立方米，同比上升4.3%;达标城市比例为67.6%，同比下降9.4个百分点。而VOCs是生成臭氧的重要前体污染物：VOCs与氮氧化物在紫外线下发生复杂的非线性反应，导致对流层臭氧的累积，在静稳气象条件下造成城市光化学烟雾，对于气候变暖也有间接影响。臭氧的生成是复杂的非线性反应，因此不能单纯地控制氮氧化物或者挥发性有机物，而应该协同控制氮氧化物和VOCs。

众多研究已表明，城市大气PM2.5中，由气态污染物形成的二次颗粒物贡献比较大，而PM2.5是导致空气污染，加剧雾霾的元凶。值得重视的是，由挥发性有机物(VOCs)形成的二次气溶胶——有机气溶胶，是颗粒物中重要的组成部分。随着雾霾、PM2.5等大气问题在我国日趋严峻，在源头上控制VOCs的排放势在必行。

(二)VOCs排放管理与控制面临的问题与挑战

1.底数不清，排放特征不明 VOCs排放源相对复杂，包括自然源和人为排放源，但目前我国VOCs排放源清单的编制仍在起步阶段，基础参数和信息仍不完善。相对于其它大气污染物，VOCs排放较难监测，特别是无组织排放的部分，且以往我国一直未将VOCs纳入污染普查和环境统计的范畴，也未纳入常规的监测体系，很多企业都未设有监测系统，因此缺乏有关人为源排放量和排放特征的统计结果，也缺乏有关重点源行业和重点污染源的排放数据，对VOCs的排放总量只能进行估算。为了摸清底数，不少省市已经开展VOCs排放源调查与清单编制，了解VOCs污染排放现状及行业排放特征。然而各地VOCs的相关的基础问题未能理清，例如定义和估算范畴不一而同，这也给清单编制工作带来一些挑战。而今年新大气法将VOCs纳入监测范围，“十三五”规划中或将VOCs排放量纳入主要环保指标，这更加大了VOCs排放摸底的迫切性、艰巨性和挑战性。

2.政策标准不完善在配套政策方面，各省市都出台了VOCs治理相关的政策文件和整治任务，但对应的标准和监测方法却相对滞后，带来治理项目无验收依据、先行治理的企业跟不上政策标准不断出台的要求而需要重复建设等鞭打快牛的问题。也存在不区别行业特征制定技术规范的时候一刀切的问题，比如：有些地方规定限时完成VOCs治理，或规定时间内完成去除设备安装调试，或完成泄露检测修复，违背技术流程和忽视工艺复杂性，造成工程粗制滥造和治理行业恶性竞争。对于收费来说，国家层面已经发布VOCs收费政策，但在地方落实上仍然困难重重。一方面由于缺乏定价的有效依据，另一方面则是服务于收费的排放核算方法还没有达成一致。

3.管理与技术方案模糊在管理方面，VOCs的控制还未纳入到总量控制，而排放标准仅覆盖部分工业行业，在重点行业开展的治理行动试点尚处于摸索阶段，缺乏基于科学研究成果的系统方针(例如不能针对本地污染特征制定VOCs与NOx的协同控制方案)，且针对众多小而散的VOCs排放源还未能进行有效的管理。在治理技术方面，工业污染源排放特征的复杂性使得控制技术难以选择，国内企业缺乏经验，已有研究基础相对薄弱，无法有效提供技术支撑，第三方检测数据质量也具有不可靠性。面临鱼龙混杂的新兴VOCs治理市场，有治理需求的企业无从甄别可靠的技术与供应商，选择的治理技术不是最为经济有效的，且在工艺细节上与国外存在一定落差。企业技术经验不足，也导致普遍存在“重工程效率、轻运行维护”的现象，多数治理措施不能稳定运行。

二、基于国内外经验的VOCs排放管理与控制政策、标准与技术建议

(一)将VOCs排放控制纳入“一证管理”

1.建立以设备为基础的许可证制度作为加强减排的关键手段，每个排污设备均需许可证美国各州及台湾地区已建立排污许可证制度，美国国家环保局(EPA)更针对大型污染源制定许可证国家标准，美国加州以设备为基础的许可证包括建设许可证与运营许可证：只有获得建设许可证才可以开工，在最终检测和评估后，才可获得最终的运营许可证，且每五年需要更新申请。许可证制度除了确认所有设备符合排放标准外，其包含的以下内容还可实现进一步的减排：1)环评，业主可承诺实施法规没有要求的措施，以降低项目对环境的影响，这样更容易得到许可，也可作为执法依据;2)新建与改建项目如果排放增加，需应用最佳防治技术或实现最低可达排放率，此技术需要经过严格评审，相比原有技术需有更好的VOCs减排效果;3)排放抵消，在空气质量未达标地区，如有项目产生新的排放源，需要减少等量或更多的现有排放源;4)公众参与，公众会参与许可证审批过程，可使得审批更完全并符合当地需要;5)排污申报，企业必须每季度申报排污情况，主动证明本身是复合排放标准及环评承诺，而不是靠环保单位被动稽核取缔来维持环境质量。

2.建立排污许可证制度，对点源进行三重管理(应用技术、排放浓度、排放量) 目前我国对于固定污染源的管理政策措施繁多，包括环境影响评价、排放标准、总量控制、排污收费等，然而这些政策之间存在职能交叉或缺失，未能有效形成合力。由于不同政策对污染源排放控制的要求存在差异，甚至可能影响到对一些企业提出合理的排放控制要求。另一个问题在于目前的政策工具并未覆盖所有的大气污染物，例如VOCs排放的管控在以往就未纳入总量控制范围。目前我们迫切需要通过排污许可证制度对固定污染源进行综合、简化的管理，从应用技术、排放浓度、排放总量三个层面进行规制。目前《环保法》和《大气法》都提出了建立排污许可制度，这一制度在社会各界也取得了共识，“十三五”将是建立这一制度的极佳时机，而VOCs也应被纳入其中，实现多种污染物的“一证管理”。为了有效实施，还需要配置充分的人力资源，制定管理办法并在省市级建成许可证管理系统。

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