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然而,合作的愿望却在现实中“遇冷”,目前我国PPP立案项目开工率还不足5%。“为什么PPP雷声大、雨点小?很重要的一个原因在于PPP没有形成一个长期稳定的投资回报机制。”国家发改委投资司副司长韩志锋告诉记者,PPP分为使用者付费项目、政府付费项目以及两者结合项目。付费方式不同,合作方式也不同。目前市场上更多关注政府付费方式,对使用者付费研究较少。“如果对付费方式的年限、价格等没有清晰的保证,企业就很难参与进来。尤其很多城市基础设施的PPP项目投资大、回报期长,企业难免有顾虑”。
2015年,山地面积占比达90%的贵州省率先在西部地区实现了“县县通高速”,这主要得益于从2007年起贵州省在PPP上的成功实践。通过与中国交建、中国建筑、四川路桥等企业的合作,贵州“十二五”期间投入6100亿元,目前高速公路总里程达到5128公里,位居全国第8位。2015年的高速公路增量居全国首位。
贵州省交通运输厅厅长王秉清告诉记者,目前在高速公路的PPP合作中,主要是大型国有企业,民营资本相对较少。“交通项目太大了,一个项目动辄就要几百亿元的投资,而回报率只有4%到8%,回报期限要几十年,民营资本没有这个实力,也不感兴趣。”王秉清说。
PPP近几年风生水起,市场也鱼龙混杂。“有的地方政府不搞调查研究,忽视社会投资人的实力和业绩,看重企业许诺的投资额和回报率,这样的PPP合作往往是很难成功的。”中国交建总裁助理、投资事业部总经理赵喜安表示,中国交建160多个PPP项目全部都是根据项目的不同情况量身定做的,是公司不断进行商业模式创新的结晶。
目前,PPP推广还存在着一定瓶颈。中国华融董事长赖小民指出,PPP项目领域分布失衡,绝大多数仍是基础设施建设项目,公共服务领域的项目比例相对较低。
财政部财政科学研究院院长刘尚希认为,PPP的成功实践有赖于高度的契约精神和相关立法保障,过往的PPP失败案例经常表现为政企双方在面临纠纷和矛盾时,由于没有相关的法律可循,造成责任无法落实,结果只能一拍两散。
2 成功的项目有哪些经验?
“过去,传统的政府和企业的关系是两条线,桥归桥、路归路;PPP改变了原有的资源配置方式,将两者联系到一起,要实现资源共享,收益共享,风险共担,实质上是对创新社会治理方式提出的新挑战,需要双方有强烈的责任感和智慧来破解各种矛盾问题。”刘尚希指出。
应该看到,PPP不是单纯的经济性合作,而是深深打上了社会性和公益性的烙印。
小省要办大交通,贵州通过多种PPP合作方式将其变成了现实。到目前为止,PPP模式已经被贵州用在了29个项目上,10个项目已经建成。成功经验在哪里?“一是政府不该管的事,应该放手给企业来做;二是要给企业合理的收益,必须让企业有参与的积极性。”王秉清指出。
在山区修高速,一缺大量的资金,二需要过硬的技术,具有资金和技术优势的中国交建集团成为贵州合作修路的首选。为了吸引企业进入,双方想方设法力求合作共赢。对于那些核心路段,政府将投资、建设、运营、管理、维护一条龙的环节全部交给企业,企业经营30年后再无偿归还给当地政府。“过去所有的环节都是分开招标,建设的只管建设,运营的只管运营,事后出现纠纷责任时很难追偿。现在全部由一家企业承担,一方面节省了建设成本,缩短了建设工期。更重要的是,企业会自觉提升建设质量,因为他们还要经营30年呢!”贵州省交通厅总规划师邱祯国指出。
对于那些地处偏远、效益不是特别好的路段,双方则商定,如果运营效果不理想,政府会通过补贴方式让企业得到合理的收益。对于那些贫困农村地区的公路,因为收益微薄,政府就全资兴建,只把维护的任务交给企业。
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