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房地产开发模式亦能提供支持。对于城市中心具有商业开发价值土地,治理完成后,清洁土地通过流转,地方财政有望获得土地出让金收益,以支付前期土壤修复费用。另外,实际过程中,部分房地产开发企业会直接先取得受污染土地,修复后再开工建设房地产项目。
5.2、目标在前,盈利模式有望跟进
环保行业发展目标先于盈利模式。我们认为,环境污染外部效应显著,排污企业产生污染成本由社会大众承担,而治理环境污染问题将对排污企业造成成本与费用,所以排污企业本无内生性动力去进行污染防治。盈利模式通常是通过政策赋予,纠正市场失灵。以脱硫脱硝为例,由于空气污染的严重问题使得政府注重脱硫脱硝问题,政府在“十二五”政策中订立相关目标,为实现相关目标,政府在规定发电机组安装脱硫脱硝设施同时,辅助以脱硫脱硝电价补贴,调整排污费实施减排减半征收,多排加倍征收等手段,最终“十二五”期间火电机组脱硫脱硝效果显著。我们认为,赋予盈利模式主要依靠政策驱动,目标先于盈利模式。
土壤污染问题严重,政策目标已定,盈利模式有望跟进。由于土壤污染危害食品安全并影响自然水体水质,且现状严重,政府在“十三五”期间以在纲要、以及重点项目中确定相关政府目标,包括修复1000 万亩耕地,我们认为后续政策、盈利模式保障有望跟进。同时,在美国以及其它发达国家,土壤修复已得到发展,存在相关手段最终能赋予修复盈利、付费机制,我们认为借鉴国外经验,中国具备赋予土壤修复盈利模式的可能。
5.3、 美国经验:通过“超级基金”解决付费
美国土壤修复法律机制完善,超级基金法案具有强制的法律效力。美国早在1980年就在美国国会通过了《美国超级基金法案》,在该法案中明确了“谁污染,谁治理”的原则。根据法案规定,当目标场地为非联邦设施时,超级基金法案拥有三个具有法律效力的选择来促成场地修复的完成,无论造成污染的企业是否面临破产,都必须遵循;当目标场地为联邦设施时,超级基金的作用主要是为联邦设施提供监管以及技术上的支持、解决与修复有关政策问题。同时超级基金法案保留对不服从场地修复承诺的联邦设施在必要时刻采取行动的权利。
土壤修复资金来源广,来源于责任方、联邦拨款、专门税收。资金需求巨大的土壤修复领域,需要有足够、稳定的资金来源来支撑。美国目前土壤修复所需资金主要由污染土壤的责任方承担,在无法确定责任方的情况下则由超级基金或者州一级政府来承担。超级基金的资金来源一方面是国内生产石油、进口石油产品、化学品原料的专门税收,一方面则是联邦政府的拨款。设立初期的16 亿美元的超级基金中13.8 亿美元(占比86%)来自专门税收,2.2 亿美元(14%)来自于联邦政府拨款。州一级政府的资金来源也主要通过专门税收,如加州政府,在1989 年设立了地下储油罐修复基金,从每加仑储存过的油品中收取0.014 美元以资助所有加油站的调查和修复,最高可达150 万美元(含1000 万人民币)。但是污染责任方依旧承担污染责任,当调查和修复费用超过资助的最高限额后,污染责任方将支付150 万美元以上的费用,直到修复达标。
修正法案改善超级基金结构,吸引社会资本提供持续资金支持。超级基金成立35 年来,美国国会通过了3 个修正案来应对其在发展中遇到的问题。1986 年通过的《超级基金修正案与再授权法案》对超级基金的规模和结构进行了调整;1997 年通过的《纳税人减税法》中的免征所得税规定吸引了34 亿美元的私人投资,并使约8000 个棕色地块恢复生产能力;2002 年《小规模企业责任减轻和棕色土地振兴法》减轻了小企业的责任,促进了棕色土地的再利用。以上的三项修正法案的发布,实现了明确责任、拓宽资金来源、吸引私人投资的目标。
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