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如何打消这种顾虑,给市场一颗“定心丸”成为相关部门现阶段的工作重点。财政部PPP领导小组办公室副主任焦小平日前表示,对于使用者付费模式,财政部和发改委正在探讨如何制定合理的定价及自动触发调价机制。因为PPP项目推进时间长,绝对不能一次定价,特别是调价机制,合理的触发调价机制非常重要。
对于政府付费模式,焦小平表示,由于政府付费模式和财政日常预算挂钩,目前财政部正在制定相应的PPP预算规定。
PPP在财政可承受力已经批准的条件下,政府的付费纳入中期财政规划,纳入三年财政滚动预算。当纳入财政滚动预算获人大批准后,在机制上保证PPP不受换人换届的影响。
此外,PPP项目的相关法律政策不完善甚至冲突也造成项目落地难。市场人士表示,我国目前关于PPP项目的配套法律法规呈现“双龙治水”的趋势。财政部和发改委均有相关政策出台,但政策法规存在一定程度的不一致之处,各种配套法律政策还处于试验阶段,未形成统一规范的体系,并且效力层级不高。
加快立法节奏
财政部近日明确,加快推进PPP立法,明确政府和社会资本的权责利分配,保障社会资本合法权益。
中国财政科学研究院院长刘尚希表示,之所以推进PPP立法,关键在于PPP的要义是合作,而合作就会有不确定因素。“PPP涉及政府、社会资本、公众三方主体,合作中的不确定性不仅体现在政府与社会资本双方收益如何共享、风险如何分担,也在于公众究竟将通过该项目获益多少、风险几何。”刘尚希说,另外,由于PPP项目通常周期较长,从设计开始到建设、运营,整个项目周期都可能出现各种不确定因素,包括公众对项目接受程度的变化。这些不确定因素一旦过多、过大,PPP在实践中就难以推进。PPP项目一旦出现问题,最终受损的必然是公众利益。因此,需要通过PPP立法来消除或减少这些不确定因素,尽可能保证政府、社会资本、公众三方的行为均可预期,其分别承担的风险和享有的收益同样可预期。
在刘尚希看来,PPP立法的要义主要在于两点,一是以“共治”理念推进PPP立法,二是以负面清单思维加快PPP立法。
国务院发展研究中心宏观经济研究部巡视员孟春表示,在PPP的模式下,原有的政府与市场需要重新定义,要从行为的视角上看过程中所遇到的各种瓶颈。PPP立法要突破传统的行政合同还是民事合同等观念,要以共治的理念来重塑PPP法。
建纬(北京)律师事务所主任谭敬慧建议,加快立法节奏,真正规制PPP与特许经营。
“由于立法过程的复杂性,中国政府与社会资本合作法很难在短时间内出台”,刘尚希说。
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