【星知识】PPP是如何兴起的-北极星环境修复网

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自十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”以来，PPP模式再次被推广，一共经历了四个阶段。

(1)第一阶段是筹备探索阶段，2013年11月到2014年12月，主要是财政部和发改委各自为战，示范项目以存量项目包装为主。

(2)第二阶段是突破推广阶段。2015年1月到2015年5月，这是PPP最关键的一个突破阶段。PPP的政策首次从部委层面升级到中央层面，三部委联合发布的“政府和社会资本合作模式指导意见”，国务院常务会做出明确指示。更重要的是，发改委组织地方上报了第一批PPP项目库进行大规模推介，地方的热情被彻底点燃了，很多项目开始包装成PPP。

(3)第三阶段是加速签约的蜜月阶段。从2015年6月到2015年12月，在中央的顶层设计明确之后，地方掀起了一阵PPP热潮。第一，几个代表性的省市先后召开PPP签约大会进行集中推介、招标和签约，签约规模急剧攀升。第二，签约的好项目越来越多，一些经典项目产生了一定的示范效应，形成良性循环，加快了签约速度。第三，一些地方开始成立地方性的PPP引导基金，真金白银的刺激了PPP发展。总体来看，由于政策陆续突破，前期积累的好项目多，而且问题还未充分暴露，PPP各方还处于蜜月期，所以PPP经历了发展最快的一段时期。

(4)第四阶段是问题暴露之后的攻坚落地阶段。经过前期PPP模式的快速发展，PPP在落地过程中一些现实问题也逐步显现。第一，财政部和发改委之间的机构冲突。第二，招投标法和政府采购法的冲突，目前没有上位法的情况下，无法裁决。第三，地方政府信用缺失，把乱七八糟的项目都包装成PPP，社会资本参与意愿不高。第四，PPP项目质量不高，重融资而轻运营，大部分是走老路。随着这些问题的凸显，中央和地方在这个阶段都开始陆续出台一些针对性的改进措施，来克服PPP落地的瓶颈，提高PPP的项目质量。这段时间PPP签约的速度慢下来了，但逐步开始有一些项目开工建设，落地生根。

第一阶段：从2013年11月到2014年12月，筹备探索阶段

从2013年11月到2014年12月，这个阶段主要是财政部和发改委各自为战，各自进行一些基础定义、研究和准备工作，示范项目以存量项目包装为主。最早中央在十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，但还没有明确提出“政府和社会资本合作”的概念。

1. 提出概念：明确模式定义。2014年5月，财政部成立政府和社会资本合作(PPP)工作领导小组。2014年9月财政部下发《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(76号文)，这是部委级别首次专门就PPP模式发布的框架性指导意见。对PPP模式进行详细明确的界定，详述了PPP模式的重要意义，部署了PPP推广事宜。

2. 创造条件：地方投融资改革。2014年10月颁布的“43号文”，明确提出剥离城投公司的政府融资职能，提出“推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。”这实际上为地方投融资模式的转变和PPP模式的发展埋下了种子。

3. 走向实践：颁布指南，成立PPP中心，推出示范项目。2014年11月和12月，财政部和发改委分别颁布了《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》和《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》从项目操作流程、创新金融支持等多层次多角度指导PPP项目运作实施，标志着PPP正从理论走向实践。2014年12月，财政部成立PPP中心，着手PPP工作的政策研究、咨询培训、信息统计和国际交流等，并公布首批示范项目，共计30个，总投资规模约1800亿元。示范项目是由各省财政部门推荐，财政部组织专家评审选出的，涉及轨道交通、供水供暖、污水处理和垃圾处理等多个方面，以存量项目为主，且多已投入运行。

表1 PPP纲领性文件