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③国际上缺乏大规模PPP融资的成功先例。目前国际上有PPP模式成功的单个案例,但是尚无整个国家层面大力推广,涉及金额上万亿元的PPP模式成功案例。可见中国政府对于PPP模式的推广缺乏足够的国际经验,“摸着石头过河”会使得结局充满了诸多不确定性。
④ 地方政府对于推广PPP缺乏足够的经验和知识。中国大规模推广PPP模式融资在国内和国际上都尚属首次。PPP模式本身从项目的遴选、收费方式的确定、政府补贴的力度到项目收益率的确定等等很多方面都需要大量的专业知识和专业人才。短时间内掌握足够的知识来应对PPP模式推广几乎是一件不可能的事情。全国 所有省份都在推广这一模式可能会加剧专业人才的缺乏。地方政府对于PPP模式认识不足和经验缺乏可能成为最大的制约因素之一。
二、发展PPP模式的融资工具
资本都是逐利的,在PPP模式下,想要在盈利性相对较弱的公共品投资中吸引民资参与,必然要考虑到民资进入后的回报问题,一方面要保持项目回报率的吸引力,另一方面许多项目投资都带有公益性,因此也要考虑到整体回报率不能过高。由于PPP项目的债务率较高(一般在70%~90%),因此融资工具的便利性和丰富程度也是影响PPP项目成功与否的重要因素。
1、商业银行贷款
在地方政府融资受限和偿还能力受质疑的清况下,商业银行将失去一大贷款投向。PPP的发展在满足新型城镇化所需基础设施的同时,也为商业银行提供了新的贷款投向,PPP也可以成为城投债的替代和延伸。
典型案例是北京地铁4号线项目。北京地铁4号线分为A和B两个部分,A部分为土建工程部分,投资额为107亿元,B部分为机电项目,包括地铁车辆、售票 系统等,投资额为46亿元。B项目由特许经营公司——北京市京港地铁有限公司负责建设运营,背景是京港地铁有限公司由港铁股份、首创股份和京投公司共同出资设立,其中港铁股份和首创股份分别占比49%,京投占比为2%。
该项目的融资模式为:京港地铁注册资 本15亿元,剩余资金来自银行无追索权贷款,期限为25年,利率为5.76%,十年期国债收益率为5%,一般商业贷款为6.12%。京港地铁4号线是成功PPP项目的典型。社会资本和政府合作提供公共服务,既保证了项目的公益性,也照顾了社会资本的利润。商业银行在SPV组建过程中提供了无追索权或者有限追索权贷款,期限长、利率低。由于整个项目有良好的人流量保证,利润稳定,银行贷款的安全性也比较高。在具体信贷模式上可以采取项目融资、银团贷款、并购 贷款等。
2、银行理财借道支持
《商业银行理财业务监督管理办法(征求意见稿)》显示,监管层有意鼓励银行理财资金服务实体经济,虽然明确限制商业银行层层嵌套通道,但是商业银行通过信托等通道参与项目投资仍然是可行的。银行理财产品参与PPP项目主要通过与信托公司等金融机构合作,由银行募集资金,信托公司负责投资PPP项目。银行理财资金进入PPP项目主要通过项目公司增资扩股或者收购投资人股权,并作为机构投资人股东,获得固定回报,并不承担项目风险,只是名义上的股东。退出时有股权转让和直接减资两种方式,股权转让是指项目公司支付股权受让金,直接减资是由银行支付给信托公司资金,然后返还给银行理财账户,程序相对复杂。
险控制是主要考虑的因素,由于银行理财资金或者信托作为机构投资人股东参与PPP项目,虽然是名义上的股东,但是仍然面临政府信用、项目失败等特殊风险。资管计划也可以参与到PPP项目中,途径之一是理财直接融资工具。理财直接融资工具是指由商业银行设立,直接以单一企业的债权类融资项目为投资方向,由中央国债登记结算有限责任公司统一托管,在银行间市场公开交易,在指定渠道进行公开信息披露的标准化投资载体。目前购买人主要是商业银行资管计划。具有标准化、可流通性、充分信息披露、程序简单等优势。此举有利于打破商业银行理财业务的刚性兑付、服务实体经济。
3、资产证券化
PPP项目资产证券化是指以项目未来收益权或特许经营权为保证的一种融资方式,因此资产证券化主要适合经营性项目和准经营性项目。由于PPP项目多数是公共基础设施项目,面向全体公民,受众面比较广,而且需求弹性小,价格稳定,因此PPP项目可以带来稳定的现金流。同时,PPP项目通过收费方式收回前期投资,在项目开始前可以对项目进行充分尽职调查,而且公共项目由于使用价格稳定,所以其现金流可以很好地被预测。
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