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四、 美国环保局在控制区域大气污染中的作用
美国环保局在控制区域大气环境污染问题时,主要是通过制定联邦的专项管理条例对相关州提出减排要求。例如,《区域霾条例(1999年)》、《州际清洁空气条例(2005年)》、《跨州空气污染条例(2011年)》。1999年,美国环保局颁布了《区域霾条例》,要求各州与美国环保局、国家公园管理局、美国鱼类及野生生物管理局、美国林业局等其他有关部门一起制定并实施空气质量保护计划,减少使能见度降低的污染物排放。《州际清洁空气条例(2005年)》和《跨州空气污染条例(2011年)》主要是要求上风向各州控制NOx(臭氧和PM2.5的前体)和SO2(PM2.5的前体)的排放,减少对下风向各州的影响。
20世纪90年代,美国环保局将全国分为5个区域,并提供资金支撑5个区域规划机构开展与区域霾相关的研究,为各州制定区域霾控制计划提供技术支撑。
五、 美国环保局在流域水环境保护中的作用
流域水环境保护通常涉及多个联邦部门和多个州的职责和利益。为了加强流域水环境管理,1991年美国环保局制定了《流域保护方法框架》,于1996年由当时的局长Carol M. Browner签发,由水办公室负责实施。该框架强调通过跨学科、跨部门力量的联合,社区和社区之间的合作,流域和流域之间的合作来治理水污染。美国环保局倡导的流域管理方法突出强调多方参与,科学划定流域管理范围,基于流域保护优先问题制定和实施管理计划等。20世纪90年代起,美国环保局将流域管理方法运用到了许多具体项目实施中,比如,美国环保局于1996年颁布了《清洁水州周转基金资助框架》,要求各州在对清洁水州周转基金优先资助项目筛选过程中整体考虑流域水环境问题,以使有限的资金投入到对水质改善作用最大的项目上。
除了制定联邦政策,牵头和参与流域协调机制的建立是美国环保局解决流域水环境问题的另一重要措施。比如,鉴于密西西比河/墨西哥湾流域的富营养化问题非常严重,为加强联邦部门及密西西比河流域各州间的协调合作,1997年,由美国环保局牵头成立了密西西比河/墨西哥湾营养物质工作组(富营养化工作组)。该工作组由包括美国环保局、农业部、内政部、商务部和陆军工程兵团在内的5个联邦部门和密西西比河沿岸的10个州及俄亥俄河流域的印第安纳州和俄亥俄州(共12个州)的环保部门或农业部门参与。富营养化工作组由美国环保局水办公室下设的湿地、海洋和流域办公室具体牵头负责。2001年,富营养化工作组发布了2001行动计划,制定了减少墨西哥湾缺氧区域的国家战略,并于2008年发布了修订后的行动计划。富营养化工作组在完善密西西比河/墨西哥湾流域的水质监测和营养物质减排方面发挥了重要作用。
六、 美国环境管理体制对中国的启示
目前,我国面临严重的区域大气污染问题和流域水质问题。2016年3月,国家“十三五”规划纲要第四十四章提出,探索建立跨地区环保机构,推行全流域、跨区域联防联控和城乡协同治理模式。美国的环境管理体制对探索完善中国的环境管理体制有重要参考价值。
第一,加强跨地区环保机构的建设至关重要。目前,我国没有设立像美国一样职能强大的跨地区环境管理机构。环保部督查中心的职能相对较弱,而且督查中心的人员编制少。随着环境问题的复杂化和对环境管理要求的提高,亟需加强跨地区的环保机构的建设,加强中央环保部门在跨地区环保事务上的协调、监管和技术支持能力。
第二,加强跨地区的大气污染防治法律法规制定非常重要。跨地区的大气污染问题涉及部门多,协调难度大,制定针对性的管理法规和政策是解决跨界环境问题的有效途径。目前,我国建立了京津冀、长三角和珠三角等跨界大气污染协调机制,但协调机制不完善,相关方的积极性存在差距,亟需通过制定针对跨地区大气污染防治制定相关法律法规,强化跨地区的大气污染防治工作。
第三,完善流域水环境管理协调机制非常重要。目前,我国还没有跨部门和地区的流域水环境保护协调机构,流域管理的协调机制不健全,地方决策缺乏流域整体思维,重点流域水环境面临严峻形势。为了加强流域水环境保护,亟需从流域保护角度出发,建立流域水环境保护协调机制,加强中央相关部门和流域内各地区相关政府部门、工业企业、农民、环保社团和普通公众的合作,提高流域水环境管理的效率。
作者单位:环境保护部环境与经济政策研究中心
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