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其次,票价机制体现风险共担原则。北京市政府在引入香港地铁时对票价做了规定,票价定价为3元起步,但受奥运会影响,出台了低票价政策(2元/人次),按照出行最短路径对票价进行拆分后的票价仅为1元/次,导致票款收入无法弥补运行成本,无法达到预期的投资回报,按照北京市政府与香港地铁签订的票价合同,在低票制情况下,北京市政府补助2.44元/人次,在票价提高后取消对票价补贴,地铁4号线的票制体现了香港地铁与北京市政府风险共担的原则,保证了社会资本的投资回报率。
最后,资产租赁模式保证了项目运营管理效率,而租金调整机制体现利益共享原则。由于项目区分为公益性和盈利性两部分,并由两个业主进行投资建设,为保证项目运营管理更有效率,双方约定由特许经营公司通过租赁政府方资产的形式,获得整体线路运营管理的权利。此外,合同还设置了租金调整机制,即在项目初期,政府只向特许经营公司免收或者收取少量象征意义的租金,促进项目尽快成熟;而在项目成熟期,当实际客流超出预测客流一定比例,政府投资方将适当的提高租金,避免特许经营公司利用公共财产产生超额利润;反之,若客流低于预测客流一定比例或者政府定价低于测算的平均人次票价,政府投资方会适当的减免租金,增强项目抵御风险的能力。
其二,合同订立要预留调整和变更空间。目前,我国PPP尚处于探索阶段,法律制度体系尚未完善,公用事业、交通设施等的定价机制均处于动态调整中,此外还存在其他不可预期的动态变化。由此,双方在合同订立时既要充分考虑项目全生命周期内的实际需求,保证合同内容的完整性和相对稳定性,也要合理设置关于合同条款变更(诸如期限变更、内容变更、主体变更等)的灵活调整机制、重新谈判触发机制及争端解决机制,为未来合同执行预留调整及变更空间。
(4)合同履行:政府方与社会资本方均应遵循契约精神
在合同履行过程中,政府方和社会资本方均需遵循契约精神。政府方方面,基于具有监管方和合作方的双重身份,其在合作中往往占据强势地位,政府方较社会资本而言更容易出现信用问题。其拒绝履行合同、单方面变更合同条款等行为,可能会导致项目的优惠政策、补偿机制等发生变化,进而使项目建设及运营发生困境。如在鸟巢案例中,合作中多环节均出现政府变更合同条款的状况,包括重大建筑设计变更、商业配套大幅减少等,大幅增加成本的同时加大投资回报的不确定性。此外,在运营阶段,由于对公益性和免费的呼声渐高,地方政府面临的舆论压力较大,社会资本按原计划经营很难持续下去,最后,地方政府不得不收回经营权,PPP模式以失败告终。此外,我国PPP项目运作中还面临政府更迭引致的政府履诺风险。如南方某工业园区采用PPP模式建设污水处理长项目,合同约定园区企业按月支付污水处理费用,但由于园区管委会主任更迭,结算周期改为半年,由此对项目公司资金链造成较大压力。我国要实现从“大政府,小市场”到“小政府,大市场”的转变仍有漫漫长路,而PPP模式则从根本上就要求政府改变自身定位,由公共产品的唯一提供者转变为项目的合作者和监督者,并严格遵守契约精神。社会资本方方面,其亦应合理合法地利用既定合同框架下的优惠政策,积极履行项目出资、项目运营管理等方面的承诺,促进项目顺利推进。
(二)经营性项目
1、案例选取
根据《指导意见》定义,城市基础设施经营性项目是指“有明确收费基础,并且经营收费能够够完全覆盖投资的成本的项目”,政府可通过政府授予特许经营权的方式,采取“建设-运营-移交(BOT)”和“建设-拥有-运营-移交(BOOT)”等模式推进。城市基础设施经营性项目具有一定的公益性、竞争性和非排他性等特点,表明在资产使用过程中具有一定正外部效应,资产具有一定的收费基础,收费机制决定在资产的使用过程存在竞争性,但资产的使用具有非排他性,由于项目具有一定的公益性,因此价格调节机制市场化程度较低,政府根据成本-收益的关系对价格进行调节。经营性项目和准经营项目的区分并不是绝对和一成不变的,而是可以随着具体环境条件的变化而变化,政府根据需要,通过制定特定政策提高产品或服务的价格等可以提升经营性项目的经营系数,准经营性项目可变成经营性项目。
依据上述标准,本文选取杭州湾大桥和广州西朗污水处理厂PPP项目,具体情况参加下表。
2、案例分析
基于上述案例,经营性项目引入PPP模式需要注意以下几点:
(1)项目选择:经营性项目应具有明确的收费机制,长期看可形成稳定的投资回报
在选择经营性项目开展PPP的过程中,确保社会资本回报率对于PPP的开展起着十分关键的作用。
对于西朗污水项目,项目资产是污水处理资产,资产运营具有收费机制,资产运营规避了纯市场项目高风险、高收益的特点,收费机制具有长期稳定性,长期来看,西朗污水项目的运营不仅可以覆盖投资运营成本而且会带来稳定的投资回报率,西朗污水项目是经营性PPP项目的成功典范。
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