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整体来看,对于经营性项目,项目自身的运营收入是社会资本投资回报的主要途径,基于风险与收益的对等关系,在经营性项目的选择中,与资本市场和市场化程度较高的实体经济投资领域(如房地产市场)相比,项目选择中应规避“高风险和高收益”的纯市场投资特点,项目投资回报应具有较强的稳定性,长期来看会形成较高的稳定投资回报率。
(2)合同订立:社会资本方应重点关注特许经营期限、收费机制变更的补偿机制、项目唯一性等条款以保障项目收益;政府方则需重点关注项目监督机制
对于经营性项目,合同订立是保证政府方和社会资本方开展PPP项目成功与否的法律保障。
对社会资本方而言,尽管经营性PPP项目具有较强的市场化运作特征,但其依赖市场化运作实现投资回报的前提往往是政府政策支持,包括特许经营期限、收费机制、项目唯一性等,社会资本方需在合同订立中做出约定,并就违约补偿与政府方达成共识,以保障项目盈利。杭州湾大桥项目中,项目运营初期,投资回报率较高(2009年营业毛利率为63.93%)。但运营5年后,杭甬客运专线和杭州湾第二通道(嘉绍跨江大桥,相隔仅50公里左右)分别于2013年7月1日和2013年7月19日建成通车,对杭州湾大桥形成较强分流,致使通行费收入下降,投资回报率下降(2013年营业毛利率降为50.44%),并最终引致部分社会资本退出,并由政府方授权机构宁波交投回购其股权。在该案例中,项目主要风险为项目唯一性风险,即政府或其他投资人新建或改建其他类似项目,导致对该项目形成实质性商业竞争而产生的风险。由于在合同订立环节,社会资本方未就项目唯一性及违约补偿与政府方达成一致,最终导致PPP模式难以为继。
对政府方而言,合同订立过程中应重点关注对资产使用及维护的监督条款,保证在特许经营期期满后转交的资产可以继续使用。广州西朗污水项目中,依据特许经营协议,西朗污水从建设到运营的合作期为23年,其中运营期为17年,合作期结束后将全部资产无偿转让给政府方所有。为维护资产使用的可持续性,在合同中约定由政府授权机构对污水资产的使用进行监督,明确了资产更新条款(西朗污水需要在17年内将主要设备更新一遍),并在特许经营期全面进行监督。上述监督机制的设立有效保障的项目资产使用的可持续性,值得借鉴。
(三)公益性项目
1、案例选取
根据《指导意见》定义,公益性项目是指“缺乏使用者付费基础、主要依靠政府付费回收投资成本的项目”,“可通过政府购买服务,采用建设—拥有—运营(BOO)、委托运营等市场化模式推进”。公益性项目具有公益性、非竞争性和非排他性的特点,其特点表明公益性项目的正外部性较强,资产在使用过程中无收费基础,由此,此类项目若采用PPP方式,对政府财政资金依赖很高,“政府购买服务”方式比较合适。
在我国现阶段操作实践中,公益性项目(包括非营利性公园、市政道路、桥梁、防洪工程等)多由地方政府发起,地方政府投融资平台承担投融资及建设;或地方政府投融资平台发起,其他社会法人以BT形式参与建设,后期均由政府相关部门维护。地方投融资平台多为本级政府所属企业,依据目前财政部对PPP项目的界定,其不属于PPP社会资本方的范畴,故本文选择以社会资本(主要为非本级政府的大型国有其企业)为投融资建设方的BT项目作为样本案例。
2、案例分析
基于上述案例,公益性项目引入PPP模式尤其要关注以下问题:
(1)项目选择:公益性项目并不是所有项目都适合PPP,由于其公益性很强,理论上大部分项目应该由政府负责投融资,如果政府当期资金不够,可以通过发行债券或PPP模式解决。
PPP项目储备、筛选、发起工作均由政府方承担。公益性项目的建设不仅有利于提高当期人的社会福利,而且其资产的长期使用性也将提高未来人的社会福利,采用PPP模式解决了政府当期一次性投资过大的问题,采用分期付款的“政府购买服务方式”,利用代际分配原则拉长了财政收支期限,可降低当期财政负担。如在上述两个案例中,政府方均约定自项目建成后逐年回购,缓解了集中支付的压力。但值得注意的是,公益性项目并不是所有项目都适合PPP,由于其公益性很强,理论上大部分项目应该由政府负责投融资,如果政府当期资金不够,可以通过发行债券或PPP模式解决。此外在目前逐步剥离融资平台政府融资职能的过程中,地方政府推广PPP项目过程中需要考虑财政承担能力(如阶段性项目回购资金压力等)。
(2)合同订立:双方应明确约定政府购买的资金来源、偿付机制及违约处罚机制,保障政府方履约
对于公益性项目,政府付费是社会资本方取得投资回报的唯一途径。在合同订立中,双方应明确约定政府购买的资金来源、偿付机制及违约处罚机制,以保证社会资本方实现合理投资回报。
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