环境修复目标的法律分析

环境修复成为许多国家规定的法律制度和法律义务后，无论在行政领域还是司法领域，环境修复的实践都在日益增加，如何设立合理的修复目标是立法和实践中的重要问题之一。法律确定的修复目标一般是将环境修复到其受损害前的状态，通过对相关案例的分析，可以发现实践中所确定的目标与立法上所确定的目标往往有偏差。这当然可以解释为法律在适用时根据现实情况所做的调整，但是，人们也发现一些实践目标与法律目标差距甚远，甚至背道而驰。实践中的目标是多种利益博弈的结果，包括开发商的利益、产权人的利益、公众的利益、监管部门的利益。怎样才能更好地协调法律目标与现实目标，使两者更好地契合，这是本文希望去探讨的问题。

一、法律原则上的环境修复目标

环境修复是救济环境损害的法律制度安排。修复既是对责任方式、救济方式的确定，也是对救济目标的定位。20世纪90年代以来，许多国家开始将生态修复或者环境修复作为法律原则、法律制度、法律义务和法律责任纳入法律体系，在环境基本法、污染防治法、自然资源保护法等立法中进行具体规定，而环境修复目标成为环境修复法律责任和制度的核心内容。

保加利亚《环境保护法》要求对“环境质量受到污染和损害的区域进行修复和改善”。格鲁吉亚《环境保护法》规定了“恢复原则”，即从事某项活动导致环境退化时，应该采取修复措施尽可能地将受损害的环境恢复到初始状态。纳米比亚《环境管理法》第二部分“环境管理原则”中规定，造成环境损害的人有责任承担为恢复由污染导致的环境和人体健康损害而产生的费用，包括采取合理措施防止将来损害的费用。老挝《环境保护法》第四部分规定“环境修复”指将受损害或者已经退化的环境回复到原来或者更好的生态平衡的状态。坦桑尼亚《环境管理法》总则部分规定:任何人当其环境权受到可能造成人类健康和环境损害的行为或者不作为威胁时，有权提起诉讼，要求防止或者停止该行为;……要求已经造成环境恶化的责任人尽可能地将受损环境恢复到损害前的状况等。荷兰1987年的《土壤保护法案》提出污染场地的修复目标是将受到污染的土壤修复到可以达到各种用途的水平。德国《土壤保护与污染地条例》要求应当承担消除污染责任者原则上需要采取所有即使不存在先前污染的情况下可能的措施。该土地应当被整治至恢复之前可能的用途。丹麦《土壤污染法》(1999)第1条规定该法的宗旨包括:“确认污染者为采取措施防止土壤污染并将污染环境恢复原状的首要责任人”，第41条第1款规定:“对于2001年1月1日或者之后发生的污染，根据第39条，环境管理当局可以发布执行通知，规定污染者应当消除污染，并且恢复环境的原状或者实施有关的修复措施”。美国《公园资源保护法》(Park System ResourceProtectionAct/PSRPA)规定，损害评估和修复过程的目标是将受到损害的资源恢复到它们的基准线状态，不论资源处于哪个具体的管理机构的管理之下。该法进一步说明，所谓基准线是指资源或者生态服务在损害未发生前的状态。基准线的理念对于决定受到损害的程度以及修复的程度至关重要。

我国的环境司法判例主要是根据《民法通则》和《侵权责任法》等法律规定的“停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状”等民事责任方式追究环境污染破坏责任人修复环境的责任。

我国最高人民法院2015年发布的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第20条规定:“原告请求恢复原状的，人民法院可以依法判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。无法完全修复的，可以准许采用替代性修复方式。”

通过对以上国家相关立法的考查可知，法律对修复的目标的一般要求是将受到污染或者破坏的环境恢复到“未受污染前的状态”“原来甚至更好的状态”“恢复受到影响的环境的所有利用价值”等等。恢复原状似乎是环境修复最基本的目标。

“修复”或者“恢复”中的“复”，从字面上理解，其理想状态是不仅从外表特征上回复，也要从内部功能上回复。环境法上的环境修复责任与民法上的恢复原状责任有一定的渊源，都是通过对受到损害的权利客体的恢复来救济权利主体的权利。根据法律救济的一般原理，损害者承担的责任应该与他造成的损害相对应，只有回复到损害前的状态才能完全救济各种损害，恢复原状的救济方式体现了权利保护的公平性、正当性。

但是法律规定的正当性与现实中的科学性有一定的冲突。当恢复原状成为一种要求时，人们会遇到以下几个问题:(1)对原来的环境状态是否了解?恢复原状的前提之一是权利人对于权利客体的原来状况了解而且有据可查。然而，环境质量具有隐蔽性，非肉眼可判断，需要借助专业的手段进行监测评估。在许多国家，包括我国，普遍没有建立环境质量档案。以土壤为例，笔者所能查到的官方土壤资料主要是关于地块的性质、用途、四至、面积等记载，土地的环境质量、污染物的背景值等资料通常阙如。土地所有权人和使用权人也鲜有为自己财产的环境质量状况做监测并记录。(2)原来的状态能否恢复?有些环境污染和破坏具有不可逆转性，即使有环境被污染前的质量状况资料，但是因为恢复的成本太高，或者是恢复的技术不具备，使恢复成为不可能。(3)原来状态是否为一种良好的状态?受到损害前的状态也许不是良好的状态，一些境在边利用边改造，如果改良的同时受到污染，此时，要求加害者恢复原状并非为受害者利益所需要。(4)原来的状态是否为环境将来利用所必须?环境的用途是不断被改变的，不同的用途对于环境质量有不同的要求。按照原来的状态进行修复可能会造成过度修复或者修复不足。由此可见，环境修复中恢复原状往往存在不可能、不可行或者不必要的问题。