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那么,“土十条”到底说了些什么呢?
顾名思义,“土十条”共有十条,内容分布呈“二八”格局:两条重“治”,八条重“防”。这种“防”重于“治”的倾向,跟我们目前的实际能力有关,也跟土壤污染的特征有关。
第一,考虑到我国土壤环境管理能力薄弱的现实,首要工作是建立一套基础政策体系,建设一套监管系统,并提高整个系统的执行能力。污染土壤“摸家底”的工作,其实我们还没有做完。《全国土壤污染状况调查公报》所提及的超标率数据,都是点位数而不是面积,对于描述我国土壤污染的真实情况存在很大的误差。国土、农业、林业和环保等相关职能部门还没有建立起一套职能互通、数据共享的基础监测体系。可是没有这套体系,我们就做不到规划住宅、医院、学校等时避开“毒地”,做不到暂时禁止“毒地”生产粮食和果蔬,做不到责成工商企业治理场地污染。这种基础的预防能力,重要性一定甚于治理修复某些特定的地块,就好像医生治疗重症患者时,要先从头到脚先检查一遍,该安的机器监控先安上,然后再做外科手术。
第二,土壤污染的治理往往涉及长周期、大资金,对治理技术和项目管理的要求都比较高,一旦发生土壤污染,就要花很大的力气治理,只有做好全面预防,才能最大程度地降低长期环境损害,降低治理成本。
“土十条”提到的“谁污染谁治理”,是世界经济合作组织(OECD)提出的经典原则,但说起来容易做起来难。现实中,谁污染有时很难确定,特别是历史遗留下来的一部分受污染土地,权责纠纷可能像一团乱麻难以梳理。对于承担兜底责任的地方政府,如果遇到几家倒闭了的,破产了的,投资方跑路了的重污染企业,那一定是欲哭无泪。钱是一个实际问题。土壤修复的成本少则每亩十几万,多则上百万,住宅和工业用地都不一定拍卖出这么高的价钱,更不用说每年每亩最多收入几千元的耕地了。虽然地方政府可以通过上级财政支持、公私合作项目(PPP)、绿色债券等手段融资,依然是一个严峻的考验。
土壤污染的末端治理难度如此之大,绝对不像有了污水处理厂就能安心排放生活污水,有了超低排放就能大胆发展火电。“土十条”提醒我们,一定要树立严格防控的意识和思想。当然,它也借鉴了许多其他国家的先进经验,提出了建立污染防治基金、环境污染强制责任保险等市场性预防控制手段。这是说,为了防止土壤污染发生后污染者无力负担或找借口破产、跑路,在某些敏感行业正常生产时,就在行业内建立互助性的防治基金,或设立保险品种,由有资质的金融机构运营,由政府进行监管。如果没事就返还投资收益,如果有事就冲抵治理费用。这种额外的基金或保费投入既是对企业的一个提醒,也是对全社会环境利益的一种保障。
最后,“土十条”体现了政策制定者对现状治理能力的判断。我国已经调查的受污染地块在数十万块量级,而根据环保部的介绍,目前从事土壤修复工作的从业人员不过万人。在这个巨大的修复任务或市场面前,人才存在相当数量的短缺,在一定程度上将限制土壤修复产业的发展。在这种现实下,急于追求全面的治理修复反而是不切实际的空洞目标。在用地矛盾突出的城镇地区优先修复建设用地,在资金紧张的农村地区优先安排种植结构调整或退耕还林(草)工程,未尝不是一种因地制宜的应对模式。当然,只是让“毒地”改成林地或草原,只是让它不再生产“有毒”农产品,并不是真正意义上的修复。一些污染物依然会长期存在。不过,这也只能寄望于几年以后,土壤修复产业的整体水平上升,治理方法的单位成本整体下降,许多原本被掩盖、躲避起来的土壤污染才可能被再次彻底地治理。
总的来说,面对我国幅员辽阔的土地,要走向青山绿水的美好未来,“土十条”只是一个开始,一次旷日持久的战役的开端。
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