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根据世界银行最新数据,国务院“新36条”出台以来,中国民间投资占城镇固定资产投资的比重明显扩大,表明“新36条”鼓励民间资本进入这些领域的政策已经开始发挥积极作用。但是,虽然我国的相关政策相继出台,对PPP应用起到了促进作用,但在PPP项目实施过程中,还是出现了诸多问题,主要表现在以下几个方面:
1)、主管部门缺失
PPP项目涉及众多法律关系和主管单位,目前我国没有统一的PPP项目主管部门,导致PPP项目审批程序复杂,责任划分不清。发改委、建设部、交通部、国土资源部、财政部等多个部门同时对同一PPP项目的各个方面都有控制力量,政出多门,流程复杂,导致项目决策、管理和实施效率低下。
2)、地方政府贯彻国务院精神力度不一
各中央部门和各地方政府对PPP项目的理解并不相同,所颁布的政策、规定也不尽相同甚至有冲突,导致很多民间资本尤其是外资在选择某些项目时顾虑过多,或因对地方法规的理解不到位造成亏损,严重打击了民间投资者的积极性。
3)、法律制度不完善
我国通过部委和地方政府发“通知”、“文件”等的方式鼓励或规范PPP项目投资,一来法律层级低,公信力不够,二来对税收、收费等优惠政策的规定与现有法律相冲突,对项目的实施留下了隐患,引起不少扯皮和争议。
3中、英、日、韩四国的比较分析
3.1 主管部门设置
英、日、韩三国都有专门负责PPP项目管理和咨询的机构,英国由财政部及财政部专设协助机构共同促进PPP项目的完成;日本由总理室、总理任命的专家组共同制定相关政策、评估PPP项目;韩国设立了PIMAC,是韩国公共基础设施投资管理的唯一窗口。
以英国为例,财政部及其下属的一系列公署为PPP项目的推进、监管提供全方位的管理和咨询,其主要部门设置如表1所示:
我国目前还没有专门负责PPP项目的管理部门,对某一特定的项目而言,发改委、建设部、财政部等各部门都对该项目有一定的管理权限。这就造成了PPP项目管理系统的混乱,以及项目立项、招投标、实施和监管过程中的低效率,而且,各部门、各地方各自为政,既给投资者带来混淆,也使很多部门和地方的经验和知识得不到总结和推广。因此,建议我国能够参照英、日、韩三国的经验,设立专门负责PPP项目管理的政府主管部门,从PPP相关法规政策的制定,到项目的审批、咨询、招投标和监管等进行统一协调管理,同时对地方政府和相关部门起到统一协调和统筹规划的作用。还建议设立专职的政府咨询部门,对重点发展PPP项目的行业提供相应的扶持,也利于经验的总结和推广。
3.2 PPP项目实施流程
由于各国政府部门设置不同、法律法规政策有一定的差异,各国之间的PPP项目实施流程也不尽相同,这样直接影响了PPP项目的前期成本和项目审批的效率,同时也对所选择PPP模式的科学性也有很大的影响。
英、日、韩对PPP项目的实施流程都有很具体的规定,以韩国为例,韩国PPP模式根据项目提案的主体分为政府公告项目和民间提议项目。政府公告项目是政府挖掘到项目需求后,由政府(主管机关)考虑相关计划和设施需求等,建立项目计划,并审查民间投资相比政府投资是否更有效,然后考虑项目的性质和项目收益性等选择适当的具体实施方式(如BOT、BTL等)。民间提议项目是私营企业挖掘项目需求,并向政府主管机关提议所选定的项目,然后综合考虑设施需求、项目收益性、项目结构、建设、运营计划、资金来源和融资方案等制定项目计划向主管机关提交项目提案书。私营企业除了本项目以外还可以开发有收益的附属项目提案,以提高项目的财务可行性。对民间的提案内容,政府主管部门再评审其合理性,然后再立项和招标或议标。
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