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图1和图2分别为韩国BTL和BTO项目的流程图,这两个流程都是KDI(Korea DevelopmentInstitute,韩国开发研究院)在PPP指南中提出的,从中很容易看出各阶段的政府主管部门。
相比而言,我国原对外经贸部1995年颁布的“通知”和原建设部2004年颁布的《市政公用事业特许经营管理办法》等也对BOT模式的流程做了相应的规定:1、提出特许经营项目,报上级政府批准后向社会公开招标,受理投标;2、根据招标条件,对投标人进行资格审查和方案预审,推荐出符合条件的候选人;3、评委会评审,确定中标者;4、公示中标结果;5、签订合同。但是,我国的规定相对比较笼统,没有明确规定各个环节的负责部门,同时,对项目立项的规定以及所签署的合同过于简单,容易造成后续的争议,甚至导致项目的失败。
3.3 相关法律政策
在法律政策方面,英国虽然没有专门针对PPP的法律,而是通过一系列的政策和指南对PPP进行管理,但是英国设立了专门的咨询机构为PPP项目提供咨询。日本民活法的推出和实施,不但促进了PPP项目的发展和实施,同时对PPP项目的规范和管理起到了重要的作用。韩国通过颁布《促进民间资本参与社会间接资本设施投资法》来规范PPP项目的实施,后经过四次修改形成现在的《社会基础设施民间投资法》,从适用民间投资的项目范围、选择的PPP模式等都进行了或多或少的扩充和修改。我国到目前为止还没有正式的法律管理PPP项目,只是通过政策和规定来引导民间资本投入到基础设施建设。虽然“通知”和“36条”与“新36条”的相继实施确实鼓励了民间资本进入PPP项目,但是在法律层面上依然存在较大的问题,如地方政府相关规定与中央政策相悖,PPP项目的税收、收费等优惠政策与相关法律的冲突,对资本性质和贷款等限制打击了民企特别是外商投资的积极性等。
3.4 政府的作用
英、日、韩的PPP政府管理架构中,政府的作用也具有相似之处,英国PPP项目的主要特点就是追求政府介入的最小化;在韩国的PPP模式政府管理中,企划财政部负责民间投资政策的提出、相关法律制度的制定、支援赔偿费或建设补助金等的设定,KDI则负责民间投资者的资格审查、参与谈判和提供技术支持等。
而我国作为一个中央集权国家,行政系统是影响项目评估过程的一个关键因素。政府官员根据自己的判断或偏好做出决定,公民社会(包括专业人士或学者)几乎无法参与最后的决定。而且,尽管PPP项目进行了可行性研究,但相关信息(如项目细节特别是财务信息等)通常不会公开,这些信息被公司视为商业机密,或被政府作为官方机密,公众也无知情权,这使得PPP项目的评价、相关研究特别是定量研究更加困难。2012年起中国政府继续鼓励民间投资事业,但是政府对项目评估和项目实施过程中的控制还是很强,民间投资的范围有限、公众参与度低。
建议我国政府能够将政策和权力放开,政府部门更加关注法律法规的制定、项目评估框架的搭建和评估制度的完善、监管机制的建立等问题,从实际的项目评估和控制中解脱出来,充分发挥市场竞争的作用和企业自身的能动性和创造性,发挥公众的参与和监管,真正体现出PPP提高产品和服务的水平、提高项目实施效率的优点。
4结语
在经济高速发展的中国,基础设施和公用事业的需求居高不下,在政府财政受限情况下,PPP能有效吸引私营资本参与。但政府对PPP模式和具体项目的管理,相关法律法规、政策指南的出台对PPP的高效实施有着举足轻重的作用。英国作为世界上应用PPP模式最广泛、最成功的国家之一,其管理制度确有值得我们借鉴之处。日、韩两国作为中国的近邻,文化背景相似,PPP的政府管理水平也较高,对我国也具有很强的借鉴意义。同时,出于地理和文化等各方面的考虑,中国企业也可考虑进入韩日参与有关项目。因此,了解和借鉴这些国家的政府管理,无论是对我国更好的应用PPP,吸引更多的外商和私营资本投资我国,还是促进我国企业走出去投资都很有意义。
对比这些国家的政府管理,我国应在以下几个方面考虑改进:1、设立专门的PPP管理部门,打破多部门混合管理的复杂局面;2、规范化PPP项目实施流程,建立以VfM为基础的项目评估机制,减少项目决策的盲目性和不科学性;3、法律法规政策的标准化和统一化,加强地方政府规定与中央政策、中央各部委之间的协调一致,包括减少价格、税收、补贴和监管等方面各地不同做法的问题;4、优化政府部门在PPP模式管理过程中的定位,注重法律法规、政策制度、监管机制的建设和完善,适度减少在PPP项目实施过程中的介入,以充分发挥企业的能动性和创造性,提高效率。
参考文献
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