【报告精读】上海蓝皮书：上海资源环境发展报告（2016）-第2页-北极星环境修复网

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随着经济发展和结构优化，经济发展的成果将能够为污染治理和生态环境修复提供物质保障，环境质量将不断得到改善和提高，这也正是环境库兹涅茨曲线所揭示的一种发展规律。世界上发达国家和地区的实践表明，环境库兹涅茨曲线拐点一般位于人均国内生产总值5000~10000美元。现在，长三角地区人均GDP的平均水平基本突破10000美元，这也说明长三角各省市开始进入有利于改善环境的发展阶段。

长三角环境保护协同推进面临四大挑战

长三角三省一市发展水平存在一定差距，各地区的经济水平、环境状况、环保诉求有所不同，行政因素、经济因素、环境因素共同衍生出区域环保协同推进的各种挑战。

挑战一：环境保护协同推进仍面临行政壁垒

从环境保护方面看，长三角地区是一个不可分割的整体，各环境要素间相互影响。尽管各省市都理解环境协作的重要性和必要性，在大气联防联治等环保领域已初步完成审议多项行动计划，而在此过程中，由于环境管理实行属地管理原则，行政阻隔的存在所衍生的体制性障碍使得区域内环境保护协作面临诸多困难和不畅。

从地方环境保护顶层制度设计来看，受制于行政区划的限制，长三角三省一市环保政策和管理衔接不足，各地方环保法规、环境排放标准和环境管理措施不一致，区域环境合作也缺乏明确的量化目标、清晰的职责以及完善和合理的考核机制，严重制约了长三角地区环境保护的统筹协调力度。虽然过去长三角三省一市之间也开展了环境保护合作，但并未形成明确的环保合作机制，随着区域环境保护需求和力度的不断增强，更要加强环境管理部门的统筹引导和规划，科学引导环保资源服从和服务于区域环境保护战略。

从地方部门之间的环境保护职责分工来看，部门之间的行政壁垒同样存在。环境管理交叉错配现象严重，除了环保部门，在其他部门也存在环保职能交叉，环境保护力量分散，区域环境保护合作要协调到多个部门的职能权力，难度较大。制订区域环境保护协作计划的基础工作是对区域污染源进行解析，并编制区域污染清单，这项工作需要大量环境监测数据来支撑，并在此基础上进行建模分析和预警预报。然而，由于各地环境数据观测涉及多个管理部门，不仅监测标准尚未统一，且部门分割导致数据资源难以共享，这些都为区域环保协同推进带来难度。

挑战二：经济社会发展差距制约环保协同发展

长三角区域经济发展水平差距在很大程度上影响了发展要素在区域内的合理布局。2014年，上海市三产比重为64.98%，江苏、浙江、安徽三产比重分别为46.7%、47.9%和34.8%，上海、江苏、浙江、安徽人均GDP分别为9.73万元、8.18万元、7.30万元、3.46万元，长三角经济社会发展存在明显的区域不均现象。总体上可以分为三个梯队，上海市作为直辖市，在资源配置和要素集聚中具有先天优势，经济发展水平在长三角地区最高，产业结构调整和转型升级已率先展开，并取得快速进展。江苏省和浙江省工业化开展时期较早，20世纪90年代两省工业化就已进入高速发展时期，经济总量和人均水平也处于较高水平。与前面三个省份相比，安徽省工业化和城市化进程相对落后，在吸引资源集聚中处于劣势地位。

上海等发达地区集聚了优质的经济和环保资源，与安徽等地区环保服务落差较大，影响了环保要素的区际流动及区域协同。一方面，经济社会发展差距使得各地区的经济发展和环境保护诉求不同，当区域之间缺乏合理的利益协调与补偿机制时，就会在环境治理合作领域产生障碍。另一方面，区域经济社会发展差距使得各地区的环保投入能力不同，各地环境管理的技术手段参差不齐，环保系统能力建设的差距较大，部分地区环境监测等基础设施布点不足，并且没有实现有效的互联共享，给区域环境决策带来难度。

挑战三：区域环境污染差异考验协调能力

虽然长三角地区面临着大气污染、水污染等共同的环境问题，但受区域经济社会发展差距的影响，长三角三省一市的主要污染源和突出环境问题还表现出一定的空间差异。上海已进入后工业化发展阶段，浙江和江苏的工业化也基本完成，工业污染物减排取得了很大的成绩，安徽整体上还处于工业化的中期，工业污染物减排面临压力较大，以工业二氧化硫排放为例，2005~2014年，上海、江苏、浙江、安徽工业二氧化硫排放量分别下降了49.8%、33.7%、30.7%和4.3%。可见，经济发展阶段的不同使得各地污染物排放存在一定差距，不仅如此，由于长三角各地区处于工业化和城镇化发展的不同阶段，前期快速发展进程中不同经济社会发展阶段所累积下来的环境问题类型多样、成因复杂，难以得到有效解决。未来几年还将是长三角地区工业化完成、城镇化推进的重要阶段，环境污染新增压力仍将处于较高水平。既要应对气候变化、跨界雾霾、水环境污染、土地退化、生态破坏等传统环境问题，还要统筹解决细颗粒物、重金属、水质安全等新出现的环境问题，协同治理的挑战正在加大。

由于长三角各地区所处的发展阶段不同，不同地区的经济社会发展存在差距，环境污染源及面临的突出环境问题也不尽相同，对环境现状的评价与环境质量的提升需求也就不同，环境保护的意愿也有所差异，实施环境保护协同推进，会使经济较为落后地区产生经济利益受到损害的担忧，同时由于各地对环境保护的诉求有所差异，这些都考验着区域决策者的决心和地方政府部门的协调能力。

挑战四：环保公众参与能力发展不均衡

相对于政府管理部门来说，公众参与可以有效地弥补环境保护中政府和市场的不足，环保社会组织更是实现区域环境一体化目标的重要推动力，能够对公众参与环境保护加以引导，在宣传环保意识、组织并参与环保活动、帮助政府实施环保政策、监督企业环境行为等方面具有优势，同时也可以辅助政府间的环境合作，未来在区域环境保护协作中会起到越来越重要的作用。当前长三角地区环保公众参与发展较为迟缓，总体上缺乏扶持环保社会组织发育和环保公众参与的积极性和动力，使得各类环保社会组织在专业知识和自身能力方面还存在很大的局限性，环保公众参与的层次还比较低，在环境决策、环境监督和保证环境表达权等领域的参与较少，难以在环境保护中承担推进区域协调发展的职能。

延伸阅读：

上海蓝皮书(2016)：长三角水污染超标严重

原标题：报告精读 | 上海蓝皮书：上海资源环境发展报告（2016）

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