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《在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》要求建立健全制度规范体系,实施全生命周期管理,保证项目实施质量。进一步完善操作指南,规范项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程,明确操作要求,指导社会资本参与实施。
财政部《操作指南》和发改委《指导意见》对PPP项目操作过程的界定均有自己的想法,但大同小异,均为规范PPP操作流程服务。
操作模式选择:
《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》界定了以下三种项目的操作模式选择:
经营性项目。对于具有明确的收费基础,并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目,可通过政府授予特许经营权,采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)等模式推进。
准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目,可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施,采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)等模式推进。
非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目,可通过政府购买服务,采用建设—拥有—运营(BOO)、委托运营等市场化模式推进。
按照《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》文件,项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。
从操作模式看,发改委的《指导意见》要求更为具体,明确划分了经营性项目、准经营性项目和非经营性项目不同的操作模式选择。而财政部《操作指南》则提供了更多的操作模式,在模式选择上要求也更加全面。
投融资方式:
2015年4月,六部委《基础设施和公用事业特许经营管理办法》不仅鼓励金融机构积极参与前期项目投融资方案的制定,还鼓励金融机构为特许经营项目提供财务顾问、融资顾问、银团贷款等金融服务。
国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》要求在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域进一步创新投融资机制,充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用。实行统一市场准入,创造平等投资机会;创新投资运营机制,扩大社会资本投资途径;优化政府投资使用方向和方式,发挥引导带动作用;创新融资方式,拓宽融资渠道;完善价格形成机制,发挥价格杠杆作用。
投融资方式是PPP项目的核心内容,直接关系到利益分配和风险分担机制的建立。然而,迄今我国还未有一部法律、政策或法规规定PPP项目中投融资模式的选择,政府仅在招标阶段对资本结构做出规定,现有的政策以创新融资模式多样化为重点。
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