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在现有形势下,PPP融资困境的解决之道包括:
(一)尽快出台“PPP基本法”
加快推进PPP立法,已成为业内共识。前有财政部推出《政府与社会资本合作法》(征求意见稿),后有发改委成立《特许经营法》立法专家组启动PPP法治化进程。最近国务院常务会议上李克强总理也为PPP立法定调:两法合一,国务院法制办牵头,加快立法进程。“PPP基本法”的出台指日可待。笔者同时认为,PPP立法应站在法治的高度,将PPP法制定成一部真正的法(避免成为一部“法政策”)——权利与义务的规范和保障,实体和程序的统一与平衡。
从上述PPP融资困境,笔者建议PPP基本法应至少包含的原则或内容有:
一是平等主体意识和诚信契约精神。PPP参与主体天然具有不对等的倾向(一方是具有公权力的政府,一方是社会资本),天平极易向政府一方倾斜。因此,政府和社会资本在PPP项目合作中应主体地位平等,应秉承诚信原则和契约精神。这方面目前的问题主要是部分地方政府层面还有所欠缺,“官本位”思想还部分存在,诚信守约意识还没有全面到位。PPP基本法不仅要规范行为,还应有相应的违约责任,例如有人提出的“地方政府不履约上级政府强制扣款”,是否可行,可以商榷。
二是诉讼法、程序法保障社会资本救济途径。一方面PPP基本法应明确PPP合同履行争议的救济途径,哪些可以提起民事诉讼,何种可以提起行政诉讼,什么样的情况走仲裁程序,立案的条件有哪些,应条文化并具有可操作性;另一方面应在程序法上进行合理设计(如异地管辖),避免地方政府影响当地法院的公正性。
(二)重新审视政府方增信限制规定,差别化对待
现行多个PPP政策要求,政府方一般不能为PPP项目公司提供“非理性担保或承诺”,不能做“固定回报承诺”。政策的初衷是好的,是规范PPP融资行为,防止为地方财政带来不应有的负担和过大的风险。但现实情况是,多数PPP项目投资回报方式是“政府购买服务”和“可行性缺口补助”,都是要用到政府财政的信用,纯粹的“使用者付费”且能够有效覆盖投资回报(融资本息)的项目少之又少。而前两类项目,施工企业通常不愿为项目增信,金融机构债权融资必然需要政府方作为增信主体。因此建议重新审视政府方增信的这些限制性规定,根据不同回报方式,采取差别化对待。
(三)大力发展各类产业基金
产业基金的飞速发展是最近一两年PPP市场的一大亮点。但各方面对于产业基金的认识还仅停留在“为项目提供建设资金”这一用途上,其实产业基金对PPP的意义和作用十分广泛,至少有四方面意义:
一是可以为PPP项目建设提供资金。这一点毋庸置疑,且已发挥重要作用。
二是可以为工程资本代持股份。由于上述工程资本不能控股项目公司的困境,目前通行的做法是,以资管计划或产业基金为代表的金融资本(有些基金里也包含了工程资本的少量出资)出资控股项目公司,代工程资本持股,基金到期后由工程资本或政府方指定的公司回购股权。这一作用目前已开始充分发挥。
三是可以为项目融资提供增信。为项目融资提供增信,可以采取两种模式。一是产业基金入股项目公司并补足项目资本金,达到项目资本金比例,使项目公司可以进行债权融资,有国家级产业基金或省级政府引导基金入股项目公司,无疑对项目公司债权融资是莫大的增信;另一种是产业基金可以起到兜底或担保的作用,对于经营性现金流不足、政府财政实力较弱的项目,产业基金可以为其担保或提供可行性缺口补助,使其他金融机构愿意为其进行债权融资。产业基金的这一作用实际现在还没有有效发挥,可以加快推进。
四是可以与工程资本同股同权,为工程资本分担风险。同股同权是最近PPP融资领域出现的新动态,近期部分银行也在尝试银行理财资金进入私募股权基金以同股同权的方式参与PPP项目。同股同权对于银行最大的挑战,是要面临项目的实质性风险(现金收益不足、政府财政下降无法补足、项目公司破产清算等),与传统的债权模式相比,风险大了很多。但好在产业基金具有“结构化”和“杠杆效应”两大优势,为减小同股同权的风险,在设置结构化(优先级和劣后级)的同时,减小杠杆比例(如劣后级:优先级为1:1),最大程度地增厚银行的安全垫,减少银行的风险暴露。产业基金这方面的作用有很大的发挥空间。
(四)创新中长期金融工具品种,放宽中长期融资工具的审批
一是大力推广保险资金参与PPP项目。不久前保监会修订并下发了《保险资金间接投资基础设施项目管理办法》,进一步打开了保险资金参与PPP项目的通道。保险资金具有规模大、期限长、成本低等优势,与PPP天然是一家人。不过保险资金如何参与PPP,尤其是审批标准和安全边际,很多保险公司还在探索,大规模参与PPP项目融资还有待时日。
二是放宽可续期债券(永续债)的准入门槛和审核标准。永续债的特点是在债券存续期可计入所有者权益,不计入债务,且在符合条件的前提下,期限可以无限延长,对融资企业降低负债水平,增厚偿债能力有很大帮助。但永续债目前的门槛还相对较高,一般只有评级达到AAA的企业才有可能发行。建议在风险可控的前提下,降低永续债的发债门槛和审核标准,尤其是对优质PPP项目资产,鼓励发行永续债融资。
三是允许风控水平较高的金融机构开展资金池业务,推动理财计划、资管计划、私募基金滚动续期,以支持其参与中长期PPP项目。资金池业务和理财计划滚动续期(即短期理财计划到期后用资金池资金归还,并同时发起同名新的计划)可以解决期限错配问题,目前部分大型银行的理财资金可以做到滚动续期发行,但滚动续期发行对于金融机构的流动性管理能力、风险把控能力有很高的要求,且这方面的管控能力如何量化,如何有效把控,还有很大难度,需要认真探索。
上述解决之道,并不能全面解决PPP的融资困境,部分困境需通过深化体制改革去解决。但我们相信,PPP作为2013年(以国办发〔2013〕96号文为起点)才推出的新生事物(如果BOT模式不算新的PPP的话),其尚未年满三岁,作为我国“供给侧结构性改革”的一部分,其还要长大成人,还有很多路要走;在党和国家的关心呵护、社会各界的共同帮助下,PPP未来一定会茁壮成长,人生道路会越走越好。作为PPP成长的见证者和亲历者,我们也将在PPP投资、融资领域,继续贡献我们的绵薄之力!
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