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当前,PPP如火如荼,财政部入库项目已超过10万亿,加之省市级PPP项目库入库项目,规模预计至少30万亿以上。与政府的“热情”形成鲜明对比的是,民间对PPP的态度“冷淡”,民营资本参与PPP项目屈指可数(数量可能不少,但总金额占比很少);即便具有国有背景的施工企业饶有兴趣,到目前为止,PPP项目落地率(签约率)也不足5%(目前签约率仅为4.8%)。究其原因,PPP融资难是不争的事实,但融资难只是表象,深层次的原因是多方面的。本文试图分析民营资本、(国有)工程资本和金融资本对PPP项目融资(投资)的困局及其原因,探讨相应的解决之道。
一民营资本的投融资困局
民营资本参与PPP项目的顾虑和困局,很多文章已经分析的很全面了。例如管清友教授的《民营资本参与PPP的现状、问题与对策》,总结了十大障碍,包括主管机构交叉重叠、PPP上位法未建立、中西部市县财政预算有限、政府契约意识淡薄、营改增后税负困局、收益率偏低、民企融资困难,等等。这些问题部分是PPP全局性和共性的,无论民企还是国企都面临;有些则是民企单独面临的问题。从本文的重点——投融资角度讲,民营资本参与PPP的困局,主要有:
一是融资困难,融资成本高。相较于国有企业,民营企业融资更为困难,融资成本更高。原因是国有企业具有先天的融资优势,金融机构为国有企业融资,不会有“终极风险”的顾虑,即使国企违约或破产,一般也会有其他方式补偿或化解;而为民营企业融资则不同。融资难,融资成本高,已经造成了PPP领域国有企业对民营企业的挤出效应。
二是投资回报率限制。相较于国有企业,民营企业更看重投资回报率,原因是民营企业融资成本高,使得其投资回报率必须高于国有企业,才能取得相当的投资利润;此外,民营企业一般也愿意承受比国企更高的风险,以期获得更高的回报。
三是资产流动性差,民营资本担心被“套牢”。PPP项目多为基础设施建设项目,期限长,经营现金流少,资产难以证券化,流动性差,因此,民营企业投入后难以退出或变现,担心巨额投入被“套牢”。
四是法律权益保障不足。众所周知,当前PPP法律制度建设不足,现有大部分制度为国务院部门规章、政府政策级别,位阶都很低,这些文件如与公司法、税法、招投标法等高位阶的法律相冲突的时候,都得让位,这对社会资本权益的保障非常不利;另一方面,没有上位法对社会资本的权益保护,民营资本顾虑重重:如果政府方违约,民营资本权益没有法律对其提供保障,能够借助的救济渠道也十分有限(尚不明确是行政诉讼还是民事诉讼),且立案难、执行难,也使得救济效果不能被民营资本所期待。
二工程资本的投融资困局
当前参与PPP项目的社会资本,多为工程资本,即各类施工企业。工程资本参与PPP的目的,是通过投资人身份锁定工程项目,赚取施工利润,其与国家期望的真正的社会资本有一定差异:国家推行PPP的初衷,是希望通过政府与社会资本在发挥各自优势的基础上,通过公共设施供给侧结构性改革,既解决政府投资方面的资金压力,控制地方政府债务扩张,又发挥社会资本资金和专业管理能力方面的优势,还为民间社会资本找到稳定投资的“出口”。社会资本的责任不仅是“B”——建设,更主要的是“O”——经营和管理。但如前所述,由于民营资本参与PPP的众多顾虑,目前参与PPP项目的社会资本主要还是国企施工企业,而这些工程资本的优势主要在“B”,目的是赚取施工利润,对“O”兴趣索然。
国有工程资本,主要是各类大型施工企业,例如中建、中铁、中铁建、中交、中冶,等等。国有工程资本多为已上市的大型集团公司,即便没有上市,由于其规模和国有背景,财务管理制度也较为严格。因此,工程资本参与PPP项目的投融资困局,与民营资本不同,主要有:
一是项目建设资金不能全部由自身出资(规模很小的项目或BOT项目除外)。原因是任何规模的工程资本的自有资金都是有限的,为实现资本效益最大化,必须将有限的资金投入到更多的项目中,因此项目主要资金来源必须通过融资。
二是工程资本不能自己融资建PPP项目(即不能作为融资主体,BOT项目除外)。原因同上,同时自己融资会增加自身负债。现行操作模式一般是以项目公司为融资主体。
三是工程资本不能控股项目公司。因为如果工程资本控股项目公司,则要对项目公司并表处理,项目公司融资形成的债务则变成了工程资本自身的债务。
四是工程资本不能为项目公司提供担保。因为如果为项目公司担保,则增加了工程资本自身的或有负债,终极风险则转移到工程资本本身。工程资本多数是上市公司或其子、孙公司,财务审计严格,其或有负债不能无限扩张。
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天津创业环保股份公告,公司于2024年3月22日召开第九届董事会(董事会)第二十九次会议,审议通过了《关于终止安阳市市政污水处理中心一期工程PPP项目的议案》。受PPP新机制政策调整影响,董事会同意终止实施该项目。受国家PPP核查影响,公司于2023年4月19日收到安阳市财政局出具的《关于暂停安阳市市政
2024年3月8日,天津市河北区环卫一体化PPP项目发布终止公告,终止原因为“因政策变化,本项目终止”。2022年8月4日,天津市河北区环卫一体化PPP项目发布采购需求征集意见,项目采购预算224573.16万元,合作期14年,运营内容包括向河北区全域提供道路综合清扫保洁、渣土及生活垃圾清运服务,厨余垃圾转
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据国家发展改革委2月19日消息,为加强民间投资引导专项管理,充分发挥中央预算内投资效益,国家发展改革委起草了《民间投资引导专项中央预算内投资管理暂行办法(征求意见稿)》,按照有关工作要求,现向社会公开征求意见。《办法》共七章27条,主要内容包括:明确专项设立目标,即对民间投资工作成效
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2024年1月27日21点17分,于都华赣污水处理有限公司承建的江西于都工业园区罗坳工业小区污水处理厂及配套管网设施建设工程PPP项目完成最后一块顶板混凝土浇筑,标志着项目主体工程顺利封顶。建设过程中,项目部紧盯目标任务,强化管理、精心组织、统筹规划,积极克服阻工问题,切实做好现场资源的合理优
1月25日,鄂州市鄂城区城乡一体化污水处理PPP项目运营维护(污水处理厂)中标结果公布,中标供应商为宝武水务科技有限公司,服务周期约1462日历天(自2024年1月28日-2028年1月28日)。项目采购人为鄂州武钢绿水生态环境投资开发有限公司,规模为相关设施4年运营维护费用约1200万元,含税。运营维护范围
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