杨宁：国企、民企、PPP基金不同社会资本如何“玩转”PPP-北极星固废网

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各位好，非常感谢大家来参加这次沙龙。今天发言的题目是《如何看待PPP模式中的社会资本》。这个题目看上去很大，但我选择了相对微观的角度作为切入点，来和各位进行探讨。实际上，PPP推出以来，三个P各有内涵，作为其中一个重要组成部分的社会资本一直是值得探讨的话题，所以，我们今天将针对社会资本背后的三个热点问题与大家展开讨论，希望能与大家产生思维碰撞。

PPP模式中的社会资本

财金76号文定义政府和社会资本合作模式(PPP)是在基础设计及公共服务领域建立的一种长期合作关系。政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务。社会资本是基础设施及公共服务项目的服务提供者，是PPP模式中对应政府的对应方。

为什么要引入社会资本?因为引入社会资本有利于整合社会资源、盘活民间资本，同时有利于将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量，有利于简政放权，更好的实现政府职能的转变。其实质就是政府做自己该做的事情，把相对微观层面、基础层面的事情通过一种合作关系、合作模式交由社会资本来做。

哪些企业能够成为PPP模式中的社会资本?实际上相关的政策里面也很明确了，2014年的财金113号文的定义，已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。2014年156号文提出依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业。但本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业(上市公司除外)不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的PPP项目。通过上述两个文件可以看出对地方融资平台收紧政策的延续性，对其参与PPP项目予以了限制。然而在2015年国办发的42号文里面提出大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目。这是为地方融资平台转型指明了方向。

在PPP模式具体项目实践中，我们根据PPP项目中社会资本参与的实际情况，将社会资本大致划分为三类：国有企业、民营企业和PPP基金。

国有企业，包括中央政府或地方政府投资或参与控制的企业。民营企业是指民间私人投资、民间私人经营、民间私人享受投资收益、民间私人承担经营风险的法人经济实体。PPP基金是指专门成立服务于PPP项目的基金，发起人包括了财政部、省(市)政府、金融机构、大型央企(国企)、民营资本等。如果仅仅讨论社会资本可能这个范围或者这个命题太大，因此我们结合PPP本身做了一个范围的限制。我们这个限制就是“领域”，依据国办发的2015年42号文里面PPP项目被划分为19个领域。在PPP项目实操过程中，三类PPP社会资本分别有其适宜发展领域，同时也遇到了一些问题，由此引出了我们今天讨论的三个热点问题：第一个是国有企业的角色定位与转型发展，第二个是民营企业难享同等的“国民待遇”，第三个是如何界定PPP基金与“明股实债”。

【国有企业作为社会资本】

国有企业基本上可以分成两大类，第一类是大型国有企业，第二类是地方国有企业。地方国有企业又分两类，一类是真正有实体经营的具有经营性质的企业，另一类是当时设立的为了解决建设资金、用于融资的平台公司。

依据习近平总书记提出的“必须理直气壮做强做优做大”国有企业，大型国有企业明确的目标就是做大做强，这个目标我们认为是没有问题的，但应聚焦某些领域，否则如果是在所有领域，那将在一定程度上影响民间投资的热情。那么大型国有企业该如何明确自己的角色定位呢?我们认为应该在PPP模式中的19个领域里面找准那些能充分发挥其优势的领域去做强、做优、做大，这是我们对大型国有企业的角色定位。它本身不应该追求过高的短期利润，更多的是承担社会责任和国家战略。能源、交通运输、水利建设、安居、市政工程这些投资大的领域是我们推荐国有企业可以关注的领域。像北控、首创这类战略定位比较清晰，进入行业较早，集聚了很多专业技术力量的地方国有企业的发展方向基本上可以等同于前面说的大型国有企业。

那么另一类需要重点讨论的是地方融资平台的转型。随着2010年到2016年出台的一系列政策，基本上明确了剥离融资平台的政府融资功能，融资平台不得新增政府债务。2015年基本控制住了地方融资平台的新增政府债务，此时推出了在公共服务领域推动政府与市场合作模式的指导意见，也就是说由前面的“堵”慢慢的变成了现在的“疏”。实际上我们在操作过程中确实遇到了一些问题，可以与大家分享。比如，政府成立新平台公司，新公司满足42号文所列对于融资平台公司的条件，通过PPP或政府购买服务的方式参与项目。但其融资还款责任仍由政府通过财政拨款的形式承担，其本质还是现行政策禁止的政府举债融资的平台公司。我们认为这种方式在短期虽然没有被现行政策明确禁止，但这不应该成为地方融资平台的发展方向，并且这样的发展方向不可能持续太久。那么真正的方向在哪呢?我们认为地方融资平台应抓住国家力推PPP项目的机遇，通过争取政府资源支持及改变业务方向实现企业转型发展。具体来说：一是地方政府提供资源支持，向地方性国企注入更多市场化的城市经营性资产和项目，例如燃气、水务、公交、加油站等市政公用类资产及商业设施。二是剥离传统的公益性项目投融资职能，转向以经营性业务为主。我们认为一个正规的PPP项目标志是具有实体运营业务的，地方融资平台通过资源支持和业务方向定位，做实业务发展，这可能是它未来真正的转型思路。

原标题：杨宁：国企、民企、PPP基金，不同社会资本如何“玩转”PPP

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