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【热点】刍议PPP项目中政府付费义务的保障

2016-08-01 17:52来源:PPP知乎作者:刘晓军关键词:PPP项目PPP模式环保PPP收藏点赞

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2、建立政府支付保障基金。

可以在省级政府或市级政府层面建立政府支付保障基金,保障基金份额由各级政府根据行政区域内政府具有支付义务的PPP项目年度支付总额的一定百分比缴纳。保障基金对整个辖区内PPP项目政府支付义务进行保证,只要项目公司提交能初步证明政府未履行支付义务的表面证据,则采取类似于银行保函的“见函即付”模式保障政府给付义务的“按时、足额”。

保障基金应与各级政府PPP项目实施机构或财政部门签订协议,建立后追索模式,保障基金的后续追索权利。

在此模式下,保障基金实质上构成了对政府支付PPP项目的增信,既可以吸引更多潜在社会资本方参与竞争,也可以降低该类PPP项目后续融资成本,反过来,充分竞争和融资成本的降低又减少了后续的政府支付义务总额,整个PPP项目节约的成本相对保障基金的份额而言必然是“物有所值”的。

3、强化预算管理,明确预算执行责任。

新预算法颁布实施后,从宏观层面加强了预算管理和预算执行的责任,建议财政部门应出台专门针对PPP项目的预算管理和支出执行政策,对PPP项目政府支付义务纳入预算管理作出更具操作性的规定,同时强化各级政府对列入政府预算管理的PPP项目政府支付义务的执行责任,以督促和保障下级政府履行政府支付义务。

(二)合同性保障措施

所谓合同性保障措施是指根据具体的PPP项目特征,在PPP项目合同中约定的政府支付保障性条款。

1、专项账户保证金模式

即设立政府专项支付账户,政府应确保该账户内有不少于2-3个支付周期对应支付金额的保证金,一旦低于保证金金额,则项目公司可以要求政府补足,甚至承担一定的违约利息。该此模式主要适用于“按月支付”的政府付费项目,此类项目的支付周期短,支付频率高,延迟支付对项目公司的日常运营的影响比较大,例如污水处理、生活垃圾处理等项目。

2、第三方支付保证

即由第三方机构对政府的支付义务做出保证,最好是银行或担保公司等金融机构出具支付保函,通常情况下,可以由政府财政资金存管银行出具支付保函,保函金额应不低于1个支付周期对应的支付金额。此类模式主要应用于“按年支付”或其他较长支付周期的政府付费项目,尤其是以可用性服务费占比例较大的管廊、环境治理、市政设施等项目。

3、明确赋予项目公司不安抗辩权

PPP模式的应用领域集中于基础设施和市政公用行业,政府支付义务是项目公司提供公共产品和公共服务的对价手段,现有的PPP合同体系中,大多强调项目的公益性和提供公共产品、服务的连续性、稳定性。虽无明确的法律规定,对背负社会责任的社会资本方或项目公司而言,合同法赋予的合同履行三大抗辩权被明显削弱,在政府方未能履行支付义务时,很难行使不安抗辩权来中止履行PPP合同义务。

本律师认为,提供连续、稳定的公共产品和服务的最终责任方是政府方,只是通过PPP合同,以支付对价为前提,授权或购买项目公司提供,但并不意味其最终责任的解除,为了督促政府履行支付义务,应在PPP合同中明确给予项目公司不安抗辩权,同时,为了保障公众利益,对不安抗辩权的行使作出一定的限制条件:

1)政府不适当履行支付义务应持续一段时间,如超过三个以上的付费周期;

2)项目公司不存在政府方可以拒绝或延迟付费的的重大过错或过失;

3)提前通知。

4、细化支付义务纳入财政预算条款

严格意义上,纳入财政预算并不是政府方支付的保证措施,仅仅是政府方履行PPP合同约定支付义务的内部程序性的要求,如果没有纳入财政预算,政府的支付义务并不因此减轻或免除,反而可能因无法履行支付义务而承担缔约过失责任。

但基于现实考虑,将政府支付义务纳入财政预算仍然是PPP项目合同履行的重要前置性条件,建议在PPP合同中对列入预算的进行专门约定,一是要明确列入预算的层级,我国预算法虽然赋予乡镇一级预算编制权,但由于大部分PPP项目涉及特许经营,需要由县级以上人民政府授予,所以建议应至少纳入县级支出预算。同时要注意的是各类开发区管委会的预算权利在法律上仍然存在瑕疵,要进行特别约定。二是纳入预算的种类,应为一般公共预算支出或政府性基金预算支出;三是列入预算的金额,应不低于年度预计的政府支付金额;四是调整机制,应根据政府支付金额的调整机制相应调整下一年度的预算金额。

4结语

PPP模式方兴未艾,无论是PPP立法争议,还是近期的政府采购与PPP模式之争都表明,PPP模式制度性建设远未完成,作为一名PPP专业律师,希望本文能抛砖引玉,为PPP模式下政府支付义务的保障带来一些启示。

原标题:【独家】刍议PPP项目中政府付费义务的保障
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