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今天在微信中看到一则题目为“国家发改委发布传统基础设施领域PPP政策细则”的文章,点进去一看,文章已经不存在了。还没来得及遗憾,又从另外一个途径,看到了《国家发改委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》“照片版”,不得不感慨“朝阳群众”的敏感和证据保存能力。
本着人民群众喜闻乐见的八卦精神,我今天临时决定改变题目,来一个“专业八卦”,因为,越是不想让我们知道,我们越想知道。更何况,这里的猛料还很多。
第一,充分肯定PPP的作用。开宗明义,讲明了新形势下PPP的作用和重要意义。这个已经成为套路,我们按下不表。
第二,“各地发改部门要会同有关行业主管部门,做好能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等基础设施PPP推进工作。”与《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第二条规定的“能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域”相比,增加了农业和林业。
对比《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知(国办发〔2015〕42号文)》,其中提出“能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域,鼓励采用政府和社会资本合作模式,吸引社会资本参与。其中,在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的,按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。”其范围又有所不同。不知有何深意?
第三,“进一步加强协调配合,形成政策合力,确保政令统一,政策协同”。情况的确如此,但是,一个巴掌拍不响,另外一个巴掌在哪里呢?
第四,“要在投资项目在线审批监管平台及重大建设项目库基础上,建立基础设施PPP项目库,切实做好项目储备、动态管理、实施监测等各项工作”。在目前的实践中,PPP项目均须进入财政部的综合管理系统。虽然之前发改系统也提过建立PPP项目库的要求,但是,在各地操作过程中,与财政部的系统相比,发改委的项目库落地情况较差。这里我不想强调谁的库好,对于PPP的参与者而言,只是希望有一个统一的PPP操作标准,统一的入库程序,统一的数据库,否则就会出现财政部与发改委的项目库之间的关系衔接及处理问题,受伤的是无辜的群众。
第五,“各地发展改革部门要会同相关部门建立PPP项目联审机制,积极引入第三方评估机构,从项目建设的必要性、合规性、规划衔接性、PPP模式适用性、财务可负担性以及价格和收费的合理性等方面,对项目进行综合评估”。在《律动PPP》卷首语中,我们已经提到,全生命周期的PPP项目是个“许三多”。
在PPP项目前期,各部门的介入非常重要。这样一来,能够尽量提高PPP项目对各部门的透明度,提高项目实施的成功率,减少实施阶段的障碍。这里说的第三方评估机构,不知是否说的是PPP咨询机构?即便如此,我理解,这里强调的是对PPP项目的评估,是对一个PPP项目的可行与否进行判断,评估可行的,方可以做PPP。而不是,政府决策做PPP了,通过咨询机构完善PPP程序及相关的文件。
第六,“对于拟采用PPP模式的项目,要将项目是否适用PPP模式的论证纳入项目可行性的论证和决策”。前不久,圈内人就PPP的实施方案,物有所值论证,财政可承受能力论证与项目可研之间的关系已经有关一轮讨论。不得不说,这个的确是给地方政府造成了困惑。
从逻辑上说,项目可行性研究解决了项目的建设必要性问题,但是,通过传统模式建设,还是通过PPP模式建设,取决于政府的决策。即便拟采用PPP模式建设,还要考虑物有所值及财政可承受能力的论证。因此,对于“拟采用PPP模式”,这个“拟采用”确定的阶段是在哪里?这时可行性论证是否已经完成?
如果从一开始,政府就要通过PPP模式建设,那么后面的可研都是走形式了。如果政府只是考虑将PPP作为建设模式之一备选,那么可研报告中就要增加这一项的分析内容。分析的结果如果是可以做PPP,后面还要做物有所值论证、财政可承受能力论证吗?
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