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地方政府信用缺位
地方政府信用缺位,契约意识淡薄。上市公司对于PPP项目的担心主要在于有些地方政府部门缺乏契约意识,政策随意性和执行性风险较大。一方面,一些地方政府在制定新政策时,可能并不考虑社会资本利益,随意制定新政策或变更原政策;另一方面,为促成合作,一些地方政府在前期会对社会资本做出脱离实际的保证或难以兑现的承诺,致使在合作期内兑现缩水或完全不予兑现。此外,由于PPP项目周期长,一些地方政府换届或换领导后,“新官不买旧账”,不履行合作协议约定,会使上市公司十分被动。PPP项目的失败案例中,不少是由于政府违背承诺而导致合作方利益受损。
政府企业股权之争。股权之争一直是推广PPP模式的“拦路虎”。地方政府传统的“官老大”、“政府利益至上”的思想严重,对于PPP项目合作,不少地方政府部门甚至明确表示,企业可以入股但绝对不能控股,政府一定要保证51%的控股权,令许多上市公司望而却步。
银行响应积极,但缺乏实质参与
与地方政府力推PPP的热情形成反差的是,作为地方政府融资主要来源的商业银行对PPP项目展现出有别以往的克制。虽然商业银行对PPP响应积极,但大部分仍处于关注和调研状态,实际参与度并不高。简而言之,有稳定收入、经营现金流的好项目,地方政府不用PPP进行融资;而不好的项目,商业银行不会介入。这已成为了广大商业银行的共识。具体而言,商业银行参与PPP的困难有:
具有稳定现金流的项目少。中国人民银行崔晓芙的研究显示:某银行反映,新增PPP项目90%以上是无明晰收益且未来现金流难以覆盖的投资项目,财政补贴、购买服务方式和价格不明确,项目风险和收益难以达到授信放贷的条件。
项目存在还款风险。PPP均是公益性项目,相比一般贷款期限更长,项目期内银行面临的政策环境、市场环境都会发生变化,银行首先将面临还款风险;其次,PPP项目融资是一种“有限追索权”的贷款,如果项目出现信贷风险,商业银行只能追索到实际资产有限的SPV项目公司,有限追索权增加了商业银行授信担忧;最后,公司偿还项目贷款,除了靠项目自身的经营收入外,还需要政府通过“特许经营权、合理定价或财政补贴”等予以支持方能偿还融资。但涨价需要听证会,很多情况下政府想涨价却又因“民生问题”而不敢涨价。商业银行难以用“政府没有按约定涨价”来要求他们履行还款责任。
PPP项目筛选和评审难度大。据崔晓芙的研究,一些地方政府或项目主体为了完成 PPP项目申报任务或满足融资需求,申报的项目并不符合PPP模式要求,增加了筛选工作量。当前 PPP 模式相关政策仍处于调整规范期,项目前期准备时间长和政策变化调整影响了金融机构对 PPP 项目的评审效率。某银行反映,PPP项目前期准备需要3–6个月的时间,在此期间内PPP规范政策发生变化都会对项目前期准备工作造成影响。
项目论证难以达到商业银行的金融支持条件。首先,多数PPP项目仍处于概念消化期和项目酝酿期,绝大多数PPP项目尚未进入银行融资支持阶段,银行也难以为PPP项目联系社会资本进行推介和撮合;其次,多数PPP项目仍处于项目前期,存在融资要件不全的问题,如项目的规划、环评、可行性报告等关键材料缺失;最后,PPP项目可行性论证不够严谨,多数项目尤其是县市级项目的投资规模测算随意性大,投资回报率和回收期等投资收益论证含糊不清。
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