PPP项目中地方政府监管分析和制度设计分析-第2页-北极星大气网

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四、项目实施机构监管

项目实施机构通过地方政府授权作为核心监管主体负责项目前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。对于PPP项目前期工作，项目实施机构通过聘请第三方咨询机构等方式，基本上能够按照财金[2014]113号等政策文件的要求实现规范运作。此处结合实践经验仅对社会资本引入之后项目实施机构对项目建设、运营和移交阶段的监管进行梳理总结。总体来看，项目实施机构对社会资本/项目公司主要通过审批/审核、备案、现场检查、协调解决、绩效考核、中期评估、临时接管等手段进行监管。

图2：项目实施机构监管架构图

1、审批/审核。一般来说，社会资本/项目公司的下列事项需要事先通过项目实施机构审批或征得项目实施机构同意：(1)建设资金使用;(2)建设工期延长;(3)设计优化及工程变更;(4)应急预案;(5)建设和运营期相关保险的购买及变更;(6)服务费用支付申请;(7)法律变更、税收等引起的相关补偿申请;(8)服务价格调整;(9)对特许经营权、收费权等相关权利进行转让或设置担保权益;(10)对土地使用权等项目相关资产、设施和设备进行转让或设置担保权益;(11)PPP项目合作期延长;(12)项目公司对外投资或超范围经营;(13)项目公司股权转让;(14)项目提前终止;(15)违约责任免除等。

2、备案。社会资本/项目公司的下列事项需要及时向项目实施机构备案或报告：(1)取得相关政府部门从事建设、运营的各种批准;(2)与工程建设、运营有关的一切机构选择的相关文件，包括勘察、设计单位、总承包商、分包商、运营商、监理机构、材料和设备采购单位等的招标文件、合同等;(3)项目工程相关的技术资料、图纸等文件;(4)项目融资文件;(5)项目工程进度、质量控制及安全管理等报告;(6)竣工验收文件;(7)项目设施检修与维护手册;(8)年度经营计划及中长期经营计划;(9)年度经营情况报告;(10)项目检修、设备重置等相应的技术文件;(11)年度财务会计报表;(12)项目公司股东会决议和董事会决议;(13)人员安全事故或设施、设备重大事故等。

3、现场检查。在不影响项目正常实施的情况下，项目实施机构有权派出代表进入项目场地进行例行性检查和测试，以监察建设工程情况及项目设施运营维护情况，包括询问相关人员、查阅各类建设运营资料、听取汇报、实地查看、自行或委托第三方机构进行抽样检测或专项审计等。

4、协调解决。在PPP项目合作期内，为了更好的保障项目公司高效运行，维护社会公众利益，项目实施机构往往负责协调政府方更有能力解决的事项，包括：(1)协助社会资本/项目公司取得融资及建设所必须的许可、批准等证明文件;(2)协助取得项目用地/临时用地，及协调与项目场地周边所涉及的有关单位的关系;(3)协助项目公司完成项目建设所必需的道路、通水、通电等配套基础设施;(4)协调其他基础设施项目建设计划与本项目建设进度的匹配等;(5)协助项目公司申请并获得相应的税收优惠或财政补助等。

5、绩效考核。绩效考核是PPP项目实施过程中必要且有效的监管手段，项目实施机构主要通过常规考核和临时考核的方式对项目公司服务绩效水平进行考核，并将绩效考核结果与政府相关服务费支付相挂钩。绩效考核指标体系通常包括三个部分：建设阶段的可用性指标、运营阶段的运维绩效指标和移交阶段的移交验收指标。其中可用性指标包括质量、工期、环境保护、安全生产、社会影响等方面，运维绩效指标包括服务质量、财务健康、系统安全、公众满意度等方面。项目实施机构可以组织包括其他政府相关职能部门、公众、专家在内的联合绩效评定小组开展绩效考核工作，也可以委托第三方评价机构进行绩效考核。对于绩效考核结果不达标的，按照约定扣减相应政府服务费，如果持续不达标，项目实施机构将通过临时监管、提前终止等强制性措施以解决可能出现的问题。

6、中期评估。项目实施机构还可以组织相关的专家、人员或聘请中介机构每隔3-5年对PPP项目运营及合同双方的履约情况进行中期评估，尤其是特许经营类PPP项目。中期评估主要包括对项目公司的评估、PPP项目合作协议的评估及政府监管的评估，其中对项目公司的评估是重点，主要对项目公司投资建设发展、基本建设程序执行、企业财务状况、产品和服务质量、运营管理和控制以及企业文化等进行全方面的评价。

7、临时接管(介入)。项目公司有下列行为时，项目实施机构通过有权实施临时接管：(1)擅自以出售、转让、出租、抵押等方式处置项目设施或项目经营权;(2)存在重大安全隐患且拒不整改，危及或者可能危及公共利益、公共安全的;(3)因管理不善，发生重大质量、生产安全事故的;(4)擅自停业、歇业，严重影响社会公共利益和公共安全的;(5)被依法注销、关停的;(6)发生紧急情况，项目实施机构合理认为该紧急情况会导致人员伤亡、严重财产损失或造成环境污染等。

五、政府方出资代表监管

目前绝大多数PPP项目都由政府指定相关机构与社会资本共同组建项目公司，政府方出资代表作为参股方，通常通过提名/委派董事、监事、副总经理和财务副经理的方式，实施股东监管。政府出资代表不参与项目公司的日常经营管理，但对项目公司日常经营管理享有监督权。

原标题：PPP项目中地方政府监管分析和制度设计

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