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一、引言:近年来,环保行业PPP项目引起业内关注。在基础设施和公共服务领域推广政府和社会资本合作模式(PPP)是促进经济转型、推动新型城镇化和供给侧改革、创新投融资机制、加快政府职能转变的重要举措。在地方政府持续的债务压力,由于PPP项目能充分发挥财政资金的杠杆作用,越来越受到各级地方政府的追捧。截至2016年6月30日,全国PPP综合信息平台项目库入库项目总投资额约为10.6万亿元,全部入库项目落地率23.8%。财政部共组织过三批PPP项目示范申报工作,2014年和2015年申报数量分别为120个和782个,而2016年申报项目数量和投资额分别高达1070个和2.2万亿元,前两批示范项目落地率达48.4%。随着各地PPP项目不断推出和落地,如何充分有效地发挥地方政府在PPP项目中的监管职能,对真正实现PPP项目全生命周期的物有所值,保障公共服务供给质量、维护公众利益显得愈发重要。
二、PPP项目中地方政府监管存在的问题
纵观PPP项目监管现状,尚存在一些共性问题:
1、重前期轻后期。目前地方政府普遍比较重视PPP项目识别、准备和采购阶段,而对项目建设、运营以及移交的监管没有周全的考虑;也有些地方政府受长期以来形成的“重建设轻运营”思路的影响,忽视对项目运营的监管。
2、监管部门分散,职责不清。由于PPP项目和传统政府投资项目在监管上是并行交叉的,PPP项目监管分散在财政、发改、规划、国土、环保、住建、审计、监察等多个行政部门,当对某一事项监管适用不同的监管依据时,就可能导致多头管理。另外,很多地方政府倾向性认为进入项目执行阶段之后,项目监管完全是项目实施机构的责任,就可能导致政府监管角色缺失。
3、监管能力不足。对很多地方政府来说,PPP项目还是一个新鲜事物,缺乏专业的人才及项目实施经验,项目前期往往可以借助中介机构的力量实现有效监管,但是项目运营维护期的监管,往往是有监管之心,而无监管之力。
三、PPP项目中地方政府监管框架
PPP项目中地方政府的监管体现在PPP项目的全生命周期,主要包括:项目前期监管、建设监管、运营监管和移交监管。
在不同的监管阶段有不同的监管内容:项目前期监管主要包括立项审批等前期手续的监管和社会资本方准入监管;建设监管主要包括工程进度控制、工程质量保障、施工安全管理、资金安全管理、竣工验收等;运营监管主要包括服务质量监管、服务价格调整、运营成本控制、运营绩效评价和项目中期评估等;移交监管主要包括移交验收、缺陷责任保证、项目后评价等。
PPP项目全生命周期监管需要地方政府各行政部门各司其职、密切配合、协同推进。总的来说,PPP项目中地方政府监管主体包括三大类:项目实施机构,政府出资方代表及财政、发改、规划、国土、环保、住建、审计、监察等其他政府职能部门。在项目前期监管中,其他政府职能部门主要负责项目前期审批手续的办理,项目实施机构主要负责社会资本采购。在项目后期建设运营移交中,项目实施机构无疑是PPP项目核心监管部门,但项目实施机构监管离不开其他政府职能部门的支持及配合,政府出资方代表主要实施股东监管。
PPP项目中地方政府监管框架如下图所示。
图1:PPP项目中地方政府监管框架图
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