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2014年12月2日，《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)下发，规定在政府和社会资本合作过程中，如遇不可抗力或违约事件导致项目提前终止时，项目实施机构要及时做好接管，保障项目设施持续运行，保证公共利益不受侵害。政府和社会资本合作期满后，要按照合同约定的移交形式、移交内容和移交标准，及时组织开展项目验收、资产交割等工作，妥善做好项目移交。依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。

综上所述，现有PPP相关政策文件对退出机制已有规定，但存有一大弊端——重准入保障，轻退出安排，对社会资本方退出机制的安排，偏重于非正常情形下的临时接管，对正常情形下社会资本方的退出方面，规范和细化较少新意，PPP退出机制不健全成为制约社会资本参与的重要因素，PPP退出机制亟待多元化。

直到2016年8月30日，发改委发布《关于做好传统基础设施领域政府和社会资本合作工作通知》(发改投资[2016]1744号)，提出构建多元化退出机制，包括推动PPP项目与资本市场深化发展相结合，依托各类产权、股权交易市场，通过股权转让、资产证券化等方式，丰富PPP项目投资退出渠道，为社会资本退出指明了方向。

三、社会资本退出操作方式

从上述政策文件可以看出，退出机制作为PPP模式的重要一环必须予以规范，结合实践中的PPP项目，政府正致力于培育多元化、规范化、市场化的退出渠道，可归纳为以下六大类：

(一)到期移交

到期移交是指在PPP项目合作期满后，社会资本无偿移交至政府指定部门。基于我们对全国PPP综合信息平台项目库11个行业数十个已经进入执行阶段的案例梳理，大部分PPP项目属于特许经营类，采用BOT方式运作，到期按照项目合同中约定的移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准进行移交，至此，政府和社会资本的合作圆满结束。

2015年9月3日，首个国家批准的BOT试点项目——来宾B电厂结束特许经营期，如期移交广西政府。政府方代表广西投资集团与法国电力联合体真诚合作、携手运营18年后，既成功解决了严重阻碍广西经济发展的电力短缺问题，为广西的社会经济发展做出了突出的贡献，同时法国电力联合体获得的投资回报率大约为17.5%，较为可观，在保持合理利润的同时，提供最低的电价，提高了公共产品提供的质量和效率。随着社会资本的顺利退出，该项目完美收官，为我国PPP模式推广提供了重要范例。

(二)股权回购

股权回购是指由特定主体(可以是政府指定机构，可以是运营的社会资本，还可以是其他第三方)对社会资本的股权进行回购，其中政府回购较为常见，可分为非正常情况下回购和约定回购。

前者主要指政府和社会资本的合作过程中出现摩擦与矛盾，致使合作难以为继，在非正常方式退出情形下，特定主体回购、临时接管等。

我国第一座以BOT形式建设的自来水厂——上海大场水厂因政策变更，最终被市北公司回购。1996年，英国泰晤士水务以BOT 形式、投资约7000万美元参与上海大场水厂的建设，取得为期20年的经营权，于1998年正式投入运行。2000年，泰晤士水务收购项目50%的股份，独资经营大场水厂，由市水务部门逐年给予建设补偿，保证其年固定回报率达到15%。但是2002年，《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》明确表示保证外方投资固定回报不符合中外投资者利益共享、风险共担的原则，违反了中外合资、合作经营有关法律和法规的规定。因而，2004年4月，经协商，泰晤士水务将大场水务转让给国有企业上海自来水市北公司，上海市水务资产公司一次性付清英方费用，包括剩余15年的建设补偿金，高达数亿元。

后者多为在项目签约时，各投资主体书面商定，由某一方主体在约定的期限履行回购义务，实现社会资本的退出。

财政部第二批示范项目——乌当区柏枝田水库项目总投资10870.26万元，以BOT模式运作，合作期10年。由贵州省水利投资(集团)有限责任公司代表省政府出资60%，贵阳新天经济开发投资公司代表乌当区政府出资5%，中标社会投资人苏交科集团股份有限公司出资35%，社会资本方苏交科集团负责项目的建设、管理、运营全过程，接受政府及相关部门的监督管理。退出机制采用政府受让中标社会投资者持有SPV公司股权的方式，在运营期的最后五年政府每年受让中标社会投资人持有的SPV股权的20%，股权价值以中标社会投资人在组建SPV公司时支付的金额为准，回购期间政府可行性缺口补贴金额及支付方式不变。事实上，由具有回购能力的主体提前签署约定回购协议，对于项目融资是一种“强増信”，但存在一定的政策风险，因为2016年6月财政部联合20部委联合印发的《PPP示范项目评审标准》明确规定回购安排不合规。

原标题：【热点关注】PPP模式中社会资本退出方式选择

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