深度访谈：一文读懂PPP项目融资难在哪里

随着PPP的深入推进,融资问题越来越引起关注。PPP项目本身资金投入巨大,如果主要依靠银行贷款或者社会资本自身资金,很难满足PPP发展的要求,而且潜在风险巨大。那么,PPP项目应该怎样融资,其中存在哪些问题?本刊专访了著名PPP和项目管理专家、清华大学教授王守清。

不是钱的问题

《新理财》:当前融资方面存在哪些问题?

王守清:实际上,对PPP来说,所有的融资方式、融资产品都可以用,不同之处在于PPP涉及到强势的政府和广泛的公众,这就使得它要考虑很多相关的内容。也就是说,PPP项目的融资不是简单地从银行贷款就可以了,涉及很多问题,与法律体系、合同体系、信用体系、能力建设等密切相关,其中有四个核心问题尤其需要关注。第一,有限追索的问题。其本质是风险分担,而风险分担本质上是各参与方特别是政府的信用问题。所以我在2014年就说中国要推PPP,宏观层面的成功因素,首先要依法治国。这个问题中央已经提出来了。第二,地方政府要有信用。第三,金融体系要改革。这两年金融机构虽然也热衷于学PPP,但至今对PPP项目的放贷流程、评审标准和担保要求与传统放贷无异,国际PPP项目通行的有限追索项目融资在国内不是不可能,但很难实现。第四,能力建设。现在政府和金融机构都缺少PPP专业经验和人才,也缺少具备全过程全方位集成能力特别是有运营意愿和能力的投资主体。

《新理财》:就PPP本身融资来说,最大的难题是什么?

王守清:现在一个PPP项目要找到资本金不难,贷款也不难,但要做到有限追索项目融资才难。对社会资本而言,特别是从民营企业的角度考虑,把一个项目总投资20%-30%的资金作为资本金砸进去,与政府签定期限长达10-30年的合同,剩下的资金通过贷款等方式实现,风险是非常大的。若是失败,要优先还债,资本金有可能血本无归。所以一般来说,国际上PPP项目都是基于项目融资,即通过项目本身的收入(来自于使用者、政府或二者)、资产和合同权益通过合同安排等来分担风险。如果项目失败,也只是本项目的项目公司破产,而社会资本的母公司不会受太大牵连,即金融机构对母公司的追索是有上限的。这是国际上特别是发达国家PPP和发达国家投资者到发展中国家投资PPP的通行做法。

国内金融机构对PPP项目一直很慎重,要求社会资本的母公司完全担保,甚至要求政府担保。另外,因为PPP完全取决于合同来分担风险,金融机构也很担心万一地方政府不守信用怎么办?财政部对此采取了一些措施,比如推出示范项目、成立1800亿元的PPP基金,以及两会期间国务院今年又批复给国家开发银行1.2万亿PPP专项基金等,除了引导项目投资导向,引导地方规范运作PPP,同时也是给项目和地方政府增信。

《新理财》:现在PPP各主体在能力建设方面是什么情况?

王守清:政府和金融机构都缺少PPP专业经验人才,而且有些参与项目的动机有问题。

虽然中央部委和各地政府组织了很多培训,也请官员和专家做了很多培训,但过去很多是宣传,而稍微专业一点的培训机构的培训班的听课人员,大都是具体办事人员而非有决策权的主管官员。很少有人真正理解PPP的内涵和精髓(PPP涉及面很广,需要复合型人才),错误以为PPP是万能钥匙,只要可以上项目就想方设法包装成PPP,当然不排除有一些是懂装不懂的官员。而且一些准经营性或公益性项目需要政府买单,即使有财政承受力评估,有“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%”的要求,但因PPP项目投资大,而这一支出有限,导致地方政府在实际操作中想法设法规避。另外,PPP需要多个部门协作,一些地方由财政部门或发改部门主导,这些部门各有所长,也有所短,协调不利则难以顺利推进。

对金融机构来说,传统融资模式对能力要求不高,放贷只需要有资产抵押、信用抵押或担保即可,而要做基于项目收入的有限追索项目融资,则要求金融机构必须懂行业,能判断这个项目是不是确实可行(可融资性)。金融机构由于历史形成的人才结构和知识结构缺陷,如不了解工程建设与运维管理,尚没有能力准确评估一个项目是否具备可融资性。

社会资本方尤其是央企和地方国企,缺少项目全过程、全方面的集成能力,且不太愿意跟其他企业合作;他们参与PPP,绝大多数都希望短期退出,直接间接地变相要求地方政府担保最低或固定回报率。

好消息是,虽然最初真正懂PPP的人不多,但学得很快。这两年我去讲课,咨询与律师行业去听课的人很多,有人甚至听了两遍,最多的听了五遍(我都不好意思了)。经过2014年推广、2015年实干,我感觉今年咨询和律师已经成长起来了。

我的看法是,推广PPP是必须的,这是国际趋势,但如果我们没有具备复合型能力的人才,市场化程度也还没有到位,推得太猛是可能出问题的。

具体问题分析

《新理财》:怎么看地方成立的各类PPP产业基金?

王守清:首先,无论什么样的基金,最终都是要赚钱的。产业基金,顾名思义,有“产业”两个字,应该对特定项目的行业非常了解,如环保基金对环保行业很了解。现在又有政府的支持,比如财政资金做劣后级,引入金融机构和社会投资者等的资金。问题是,国内产业基金经理大都不太懂行业,而且产业基金的融资成本要高于商业银行贷款,更重要的是,这些产业资金大都是短期投资,很多进入PPP是明股实债,往往要求合同写明回报是多少,即使是股权也要求回购,一开始就想好了怎么退出,这对PPP项目可能不利。

国外产业基金一般是长期投资,项目建设期和运营期的投资都是事先安排好的,而且有动态的概念和做法,比如主动二次融资和被动二次融资。所谓主动二次融资,是指一个项目没有建成之前,风险是最大的;一旦建成开始运营稳定了,项目收入稳定了,风险也就小了,所以SPV一开始可以不用长期贷款,也不要贷那么多资,建成后再融资,融资成本就降低了。所谓被动二次融资,是说发现市场没有当初设想得那么好,项目现金流出问题了,不得已要重新融资。

简而言之,主动二次融资,是为了利用项目建成后风险降低来降低融资成本;被动二次融资属于风险管控事后补救。

在这个问题上,英国政府也吃过亏。投资者按照最初的预测成本与政府签定合同,结果二次融资后成本大降,使得社会资本没从项目本身挣到钱,反而通过二次融资获利丰厚。当然,二次融资在国外能做成主要是因为二级市场发达,而我国的二级市场还没有发展起来,不过发展方向是对的。