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2016-10-13 08:41来源:中国环境新闻作者:任勇关键词:监测监察执法垂直管理环保机构垂管改革收藏点赞
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党的十八大以来,以习近平为总书记的党中央提出的治国理政新理念新思想新战略,以及关于生态文明建设和环境保护的一系列重大部署,为推动解决环境监管体制的突出问题提供了坚强的理论指导、科学的方法路径和强大的动力保障。环保领域的改革是全面深化改革的重要组成部分,垂管改革与生态文明体制“1+6”方案的改革,即环境治理基础制度改革和监管体制改革形成环境治理体系改革的“一鸟两翼”。基础制度改革解决的是环境保护法律法规、政策和标准的结构性、科学性、有效性问题,垂管改革解决的是执行的组织体系、机制和能力问题。二者同步推动、协调推进,就可以全面推进环境治理体系和治理能力的现代化。这是改革的指导思想、方法和总目标。具体目标就是《指导意见》提出的,建立健全条块结合、各司其职、权责明确、保障有力、权威高效的地方环境保护管理体制,切实落实对地方政府及其相关部门的监督责任,增强环境监测监察执法的独立性、统一性、权威性和有效性,适应统筹解决跨区域、跨流域环境问题的新要求,规范和加强地方环保机构队伍建设,为建设天蓝、地绿、水净的美丽中国提供坚强体制保障。
因此,垂管改革意义重大,时机成熟,刻不容缓。根据《指导意见》,垂管改革的任务,也是亮点可以总结为:两个责任制度落实取得重大突破,两项监测监管职能做出重要调整,四大组织体系需要再构,一系列能力建设将会得到加强;同时,需要探索若干重要问题。
两个责任制度落实取得重大突破
《指导意见》在界定和落实环境保护的党政同责和相关部门责任方面的重要意义在于,将两个责任固化到环境监管体制中,体现到职能上,将党纪国法的规定落实到具体的组织体系中、实实在在的职责清单里、可评估可考核可追责的实施机制上。
垂管改革大大强化了现有法律关于地方政府及其相关工作部门的环境保护责任,并使之能落到实处。《指导意见》在界定和落实环境保护的党政同责和相关部门的责任上取得重大突破,在环境保护中将会发挥基础性和全局性的作用。
《环境保护法》第六条规定,地方各级人民政府应对本行政区域的环境质量负责。《生态文明体制改革总体方案》(中发〔2015〕25号)提出,实行地方党委和政府领导成员生态文明建设一岗双责制。首次以党中央的文件明确了地方党委的环境保护责任,体现了党纪严于国法的精神。《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》(中办发〔2015〕45号)提出,地方党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责,党委和政府主要领导成员承担主要责任,其他有关领导成员在职责范围内承担相应责任。对于政府有关工作部门领导成员,规定了7种追责情形。正在开展的中央环保督察工作要求,切实落实地方党委和政府环境保护主体责任,督察地方党委和政府及其有关部门落实环境保护党政同责和一岗双责情况。
《指导意见》在界定和落实环境保护的党政同责和相关部门责任方面的重要意义在于,将两个责任固化到环境监管体制中,体现到职能上,将党纪国法的规定落实到具体的组织体系中、实实在在的职责清单里、可评估可考核可追责的实施机制上。
两项监测监管职能做出重要调整
对于环境执法职能主要由市县两级环保部门承担,符合党的十八届四中全会关于加强基层法治建设和建立重心下移、力量下沉的法治工作机制的精神,也坚持了经多年实践证明行之有效的属地监管原则。
长期以来,我国环境监管的对象主要是企事业单位的环境违法行为。
实际上,地方政府及其工作部门不执行环境保护法律法规和政策标准要求是后果“更严重的违法行为”,不考虑生态环境保护要求的决策是“更大的生态环境破坏和污染”,对企事业单位环境违法行为不严格监管是严重的渎职、失职。为了落实对地方政府及其相关部门的监督责任,解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预,根据《环境保护法》第六十六条关于上级人民政府及其环境保护主管部门应当加强对下级人民政府及其有关部门环境保护工作的监督的规定,《指导意见》首次明确界定了环境监管的两项基本职能和方法:一是对企事业单位等行政相对人的环境执法;一是对下级政府及其工作部门的监(督)察。
为了增强环境监察的统一性、权威性和有效性,借鉴中央环保督察的经验,《指导意见》提出将市(地)县两级环保部门的环境监察职能上收,由省级环保部门统一行使,依法对市(地)县党委政府环境质量责任制履行情况,环境保护法律法规、标准、政策、规划执行情况,以及党政同责、一岗双责落实情况进行环境监察。对于环境执法职能主要由市县两级环保部门承担,符合党的十八届四中全会关于加强基层法治建设和建立重心下移、力量下沉的法治工作机制的精神,也坚持了经多年实践证明行之有效的属地监管原则。
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