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2016-10-14 08:40来源:时代周报作者:杨凯奇关键词:监测监察执法垂直管理环保机构垂直管理制度收藏点赞
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当“炮灰”的地方环保部门
区县级环保部门收归市级管辖并非是最近才有的创举。河北省邢台市桥西区环保局一位孙姓副局长告诉时代周报记者,桥西区环保局在“七八年之前就归邢台环保局管了”。他回忆,当时的模式是“人、财、物从区政府一次性划归市政府”,与桥西区一样的还有桥东区环保局,也划归邢台市环保局,变成桥东分局。“划归以后,职能和操作上没有什么大的不同”。
赵亮认为,长期以来地方保护主义的根源就在于,基层的环保部门是当地政府的组成机构,人财物的主导权都在地方政府手上。人财物的脱离,表明基层环保部门可以真正独立行使职能。
上述孙姓副局长坦言,桥西区环保局之所以能划归市环保局,主要原因为桥西区是市政府所在地。桥东区也是市区。而其他区县由于距离城区较远,面积较大,因此并未实行垂直管理。
而县一级地方恰恰是环境问题的高发区,也是地方保护主义的高发区。
中山大学地球与环境学院院长周永章认为,GDP至上的理念,是地方保护主义滥觞的根源。“为了本地的经济发展,遇到排污企业,尤其是本地的支柱企业,有些地方政府往往会网开一面,地方环保部门也是徒呼奈何。”
地方政府有时也会换一种更柔软的姿态。赵亮在调查河北某地钢铁企业违规排放烟气时,遭遇当地“组团公关”,当地宣传部常务副部长、钢铁厂所在镇的镇长、钢铁企业安全环境负责人组成多方会谈。令赵亮最为讶异的是,“当地环保局居然被代表了。宣传部副部长说自己可以代表”。
令赵亮印象深刻的还有四川威远4˙10事件后,威远县环保局局长迫于舆论压力被停职,当地副县长直接上马代理。
“环保局经常被当成炮灰,”这让赵亮感到痛心,“新环保法实行一年多来,依然困难重重。其实障碍就在于地方环保部门处于夹缝层,不能越雷池一步。”
在《意见》中,切实解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预,主要通过省级上收并统一行使生态环境质量监测和环境监察职能,市级统一管理环境执法队伍等措施。环保部副部长李干杰在接受新华社采访时认为,破解地方干预,主要从三个层面来实施。
“首先从体制设计上解决干预。一是省级环保部门直接管理市(地)级环境监测机构,确保生态环境质量监测数据真实有效;二是市(地)级统一管理行政区域内的环境执法力量,依法独立行使执法权,执法重心实现下移,强化查企。
其次从人财物保障上解决干预。一是驻市(地)环境监测机构的人财物管理在省级环保厅(局),市(地)无任何支配权;二是县级环保机构以及监测执法机构的人财物管理在市级环保局,县级无任何支配权。
最后从领导干部管理权限上解决干预。《意见》在领导干部管理上,既有遵循,也有创新。省级环保部门主管所有市(地)环保局长,以及驻市(地)环境监察和监测机构人员,调控能力明显增强。
这是典型的“分权—集权”制度安排。将区县环保机构与区县政府剥离,确保区县环保机构相对当地政府的独立;将市级环保部门的监察权与执法权剥离,省级环保部门手握全省最高监察权力,犹如各市政府头顶上的利剑。
为什么省环保局不直接管理基层执法?“中国面积很大,情况复杂,既要考虑管理的便捷有效,还要兼顾到地方的积极性”,周永章在接受时代周报记者采访时认为,省级环保执法力量不足,因此《意见》中“市级环保局实行以省级环保厅(局)为主的双重管理,仍为市级政府工作部门。”一条,是比较符合中国国情的。
如何落地,还要操心
虽然《意见》已经出台,但周永章教授仍感到忧心。由于环保牵涉的领域甚广,包括并不限于工业、农业、住房等部门,因而地方环保部门从政府剥离后,虽然执法相对独立,依旧不得不面临扯皮的困境,而且可能加剧。“原来地方环保部门和地方政府是一家子的,有问题好协调。现在独立出来,可能更加难以协调,地方政府可能更加抗拒。”
难题要从进一步落实地方政府主体责任来破解。赵亮认为,经过两批督察,对各地方的震慑目的已经部分达到。“地方政府应该警醒,环境保护要和经济发展放到平等甚至更高的面上去考虑。地方政府和环保部门,其实应该是向着一个目标前进的。从根源上讲,要破除唯GDP论的思想”。
难点还在于人员的变动。从县区级政府剥离后,县区级环保部门工作人员的组织关系就要调到市区。“肯定还要磨合”,前述环保部官员表示,要进一步推动属于事业单位的县级环保部门转变为行政部门,但横亘在前的是国家对于编制数量的严控。“这些都需要机制体制创新。要加快出台环保监测监察执法标准化建设的规范性文件”。
“县级的环保机构职责有所变化,但是仍然是留在属地,只是财政供给关系有所调整,以前的工作,现在仍然是有活干,有事做,这就最大程度地保证了平稳的过渡。改革的动作要快,这样才可以为‘十三五’期间繁重的生态环境治理工作腾出时间、腾出空间。”前述环保部官员表示。
基层环保部门不仅缺人,还缺装备,对此李干杰解释道,要全面推进环保监测、监察、执法能力标准化建设:“配备环境执法调查取证、移动执法等装备,实行环境监测与执法测管协同,建立运行大数据平台提高信息化水平和共享水平,加强协作协调联动,确保顺畅高效。”
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