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2016-11-04 11:47来源:环境保护作者:常纪文关键词:垂直监管监测监察执法垂直管理常纪文收藏点赞
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发文形式和改革部署
发文形式
由中共中央、国务院联合发文,或者由中共中央办公厅、国务院办公厅联合发文,一般仅针对既涉及党务或者党员,又涉及国家事务的重要改革领域。截至目前,这样的涉及环境保护的文件主要有《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》《环境保护督察方案(试行)》《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》《关于设立统一规范的国家生态文明试验区的意见》《生态文明建设目标评价考核办法》。此次,中共中央办公厅、国务院办公厅联合发文,发布《意见》,具有以下几个方面的重大突破。
一是明确环境保护工作既是地方各级政府的工作职责,也明确了地方各级党委的领导责任。以前的机构改革,一般不涉及地方党委,即使涉及,往往也是强调组织领导,而此次的改革文件,以环境保护党政同责、一岗双责为思想指导,对地方党委及其领导成员的环境保护责任作了具体规定,如“地方各级环保部门应为属地党委和政府履行环境保护责任提供支持”“落实地方党委和政府对生态环境负总责的要求。试点省份要进一步强化地方各级党委和政府环境保护主体责任、党委和政府主要领导成员主要责任,完善领导干部目标责任考核制度,把生态环境质量状况作为党政领导班子考核评价的重要内容。建立和实行领导干部违法违规干预环境监测执法活动、插手具体环境保护案件查处的责任追究制度,支持环保部门依法依规履职尽责”。这种把地方党委纳入环境保护工作的体制改革部署,不是削弱地方政府对环境保护的领导,相反,因为《意见》规定了党的领导职责和支持职责,《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》《环境保护督察方案(试行)》《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》《生态文明建设目标评价考核办法》等文件配套地规定了对地方党委履行环境保护职责的督促和追责内容,为地方政府开展环境保护工作奠定了坚实的基础,这恰恰是加强地方政府对环境保护工作的领导。
二是既规定了地方各级政府的支持任务,也规定了地方各级党委的领导责任,如“地方党委和政府对本地区生态环境负总责。建立健全职责明晰、分工合理的环境保护责任体系,加强监督检查,推动落实环境保护党政同责、一岗双责。对失职失责的,严肃追究责任”“试点省份党委和政府对环保垂直管理制度改革试点工作负总责,成立相关工作领导小组。试点省份党委要把握改革方向,研究解决改革中的重大问题”“鼓励市级党委和政府在全市域范围内按照生态环境系统完整性实施统筹管理,统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法,整合设置跨市辖区的环境执法和环境监测机构”。这种明确地方各级党委环境保护职责的改革设计,突出了地方党委统领全局的作用,克服了以往仅规定政府环境保护职责的不足,与我国政治体制运行格局相适应的改革设计,抓住了改革措施落地的牛鼻子。
改革部署
一是既规定了省级层面的改革,又规定了省级以下层面的改革。以前的一些部门的机构改革部署,往往由中编办和有关部委联合发文,仅针对省级机构改革提出要求,作出改革部署。对于省级以下的机构改革,因为情况复杂,有的仅作出原则要求,有的则根本不予涉及。而此次关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点文件的出台,则一杠子插到底,不仅涉及地方各级党委和政府的改革任务,还规定省、市、县和乡镇四级的改革要求。如对于市一级,《意见》规定:市级环保局实行以省级环保厅(局)为主的双重管理,仍为市级政府工作部门;直辖市所属区县及省直辖县(市、区)环保局参照市级环保局实施改革;计划单列市、副省级城市环保局实行以省级环保厅(局)为主的双重管理。对于县一级,《意见》规定:县级环保局调整为市级环保局的派出分局,由市级环保局直接管理;现有县级环境监测机构主要职能调整为执法监测,随县级环保局一并上收到市级,由市级承担人员和工作经费,具体工作接受县级环保分局领导,支持配合属地环境执法,形成环境监测与环境执法有效联动、快速响应,同时按要求做好生态环境质量监测相关工作。对于乡镇一级,《意见》规定:乡镇(街道)要落实环境保护职责,明确承担环境保护责任的机构和人员,确保责有人负、事有人干。这种分层次的体制改革设计工作,全面、细致、具体,在部门的改革历史上是很罕见的,可见党中央、国务院之重视。这种设计方法既体现了改革工作的艰巨性,又体现了新的国家环境治理思路和治理方法,有利于增强环境执法的统一性、权威性、有效性。
二是既规定了环保机构的行政体制改革,又部署了环保机构的党务改革。在组织人事方面,《意见》规定,“省级环保厅(局)党组负责提名市级环保局局长、副局长,会同市级党委组织部门进行考察,征求市级党委意见后,提交市级党委和政府按有关规定程序办理,其中局长提交市级人大任免;市级环保局党组书记、副书记、成员,征求市级党委意见后,由省级环保厅(局)党组审批任免”,现有市级环境监测机构“主要负责人任市级环保局党组成员”。在党务工作方面,“在符合条件的市级环保局设立党组,接受批准其设立的市级党委领导,并向省级环保厅(局)党组请示报告党的工作。市级环保局党组报市级党委组织部门审批后,可在县级环保分局设立分党组。按照属地管理原则,建立健全党的基层组织,市县两级环保部门基层党组织接受所在地方党的机关工作委员会领导和本级环保局(分局)党组指导。省以下环保部门纪检机构的设置,由省级环保厅(局)商省级纪检机关同意后,按程序报批确定”。这种党政机构一体化的改革,有利于加强党组织对环境保护工作的领导,提升改革措施部署和推进的系统性、协同性和有效性。
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