困扰全国燃煤电厂的大麻烦有望解决！王志轩：“排污许可‘一证式’管理”改革要这么做！-undefined

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“十三五”规划纲要在“改革环境治理基础制度”一节中明确提出：“推进多污染物综合防治和统一监管，建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制，实行排污许可‘一证式’管理”。至此，饱受多重许可和法外“旁路”式许可困扰的全国燃煤电厂，终于迎来了“排污许可‘一证式’管理”改革。

面对这一对全局性、系统性有重大影响意义的环保基础制度改革和自上而下的政府自身改革，各利益主体间的博弈，将直接影响电力行业“一证式”管理试点工作的方向、目标、原则、措施。为促进火电厂环境管理的科学化、高效化、法制化，本文深入分析了排污许可中存在的主要问题，并对排污许可“一证式”管理的基本要素、逻辑框架进行了系统研究，提出了解决办法。本期《中国能源报》特刊出此文，以飨读者。

一、前排污许可主要问题

在2000年3月，国务院颁布的《水污染防治法实施细则》提出：“县级以上地方人民政府环境保护部门根据总量控制实施方案……对不超过排放总量控制指标的，发给排污许可证”，这是我国在污染防治法规中首次出现“排污许可证”提法。

我国2004年7月1日起开始实施的《行政许可法》中规定：行政许可是由“行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为”;“设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序”。同时，《行政许可法》将直接涉及生态环境保护活动，需按照法定条件予以批准的事项，列为可以设定行政许可的事项之一。但从本质上看，追根溯源，1974年1月1日试行的具有强制性和一定规范性、程序性的《工业“三废”排放试行标准》(GBJ4—73)也是对企业排污的一种行政许可。40多年来，随着我国环保法规不断完善，对固定源污染物排放的各种行政许可已经渗透到环境影响评价、“三同时”、竣工验收、污染物排放标准、总量控制、排污收费等制度以及排污交易、排污权有偿使用等试点中。

尽管我国不断强化环保立法、措施、投入，也形成了世界上最为复杂的环保管理制度体系，但严重的灰霾天、水污染、土壤污染等都暴露出我国基础环境管理制度的不足。以火电厂二氧化硫污染控制为例，可以观察到我国在固定源污染控制中存在的制度性问题。

从图1可见，仅针对火电厂二氧化硫排放一项，就有十多种与污染控制相关的要求。

“政出多门”的有：排放标准、环保电价、清洁生产审核、排污权有偿使用、专项行动计划，分别出自环保、价格、发展改革、财政部门或这些部门联合颁布;

“一门多政”的有：环境影响评价、排放标准、总量控制、排污收费污染源监测等，出自环保行政主管部门并分别由不同司(局)管理。有些要求行政许可特点明显，如环境影响报告书审批;而有些要求行政许可特点不明显但实际电厂必须执行，如脱硫改造计划、淘汰小机组等。

总体而言，图1中所列要求虽然在管理上可自成一体，但都缺乏精细化管理要求，执行者裁量权很大。对这些“剪不断、理还乱”的管理要求，从行政许可法的规范上梳理是非常困难的：

1交叉许可，逻辑不清。

根据法律要求，污染物排放标准制定要依据环境质量要求和技术、经济条件。经多次修订的《火电厂大气污染物排放标准》对烟气中的污染物限值采用浓度控制，且对烟气排放中的氧含量进行折算以防止通过空气稀释排放，同时还规定了必须安装烟气连续监测系统对排放浓度进行以分钟为时间尺度的连续监测和以小时为时间尺度的排放监督。但是，法律中又增加了自上而下分配、以控制年度污染排放量为基础的总量控制制度。排放总量监管是通过运行一年的情况、以物料衡算法(甚至用环保部门给定的污染物脱除效率核算)结果来评判是否满足要求，管理方法更为粗放。

达标排放、排污收费理论上讲都是为促进污染治理，通过标准限值或者收费标准调整，都能达到环境质量改善目的。由于达标排放之后污染控制边际成本已经大大高于按社会平均治理成本原则确定的排污收费成本，收费的效果除了加大征收成本和企业成本外，起不到推动污染治理作用。

2许可责权不清、管理重复。

对于火电厂二氧化硫控制提出的种种要求，虽然可从顶层法律或者法规中找出依据，但更多依据是模糊的。如中国火电厂根据环保部门要求已经基本上取消了烟气旁路，而且装设的全烟气在线连续监测系统(CEMS)已实时与环保监管部门联网，在此情况下，不论是法理上还是道理上污染防治设备理应由企业自主选择。但实际工作中，污染治理技术和设备的决定权主要还是集中在环保行政部门。

如根据法规和配套文件，一个新建火电厂脱硫工艺路线、设备选型中，环评机构、政府所属的环评评估机构、环评审批机构、总量分配机构、其他监督管理部门等都会起到决定性影响，这些影响既包括批复、否决、指定、建议等，也包括以上机构组织的专家审查要求。经常会有这种情况，企业提出的技术路线如果环保部门、评估部门、甚至某位官员、“红顶”专家不同意，企业也不敢选择。但是起决定性影响的机构、人员在法律中并没有清晰的责任。如果企业执行了环保部门同意的措施但达不到预期治理效果，除了企业不能通过竣工验收或者要承担超标排放的法律责任外，并没有同意部门应承担的责任。从另一方面看，若由企业完全独立选择污染治理措施或者监测设备，则会冒着无法竣工验收、不能享受环保电价或财政补贴的风险。

在监管中，国家环保行政主管部门与地方行政主管部门的责权也不清晰，一个电厂(甚至一个指标)往往受到多级环保行政主管部门中多个管理部门的监管。环保行政主管部门与行业主管部门的责权也不清晰，往往多个行政机关联合发文，如对火电厂超低排放改造要求不仅3个部委两次联合发文，两次联合发文单位的次序也不相同，且地方政府相关机构也发文提出改造要求。这些要求自然派生出对同一事项的多级监管、混合监管的情况。

延伸阅读：

来真的！环保部首次明确我国将建排污许可核心制

原标题：困扰全国燃煤电厂的大麻烦有望解决！王志轩：“排污许可‘一证式’管理”改革要这么做！

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