困扰全国燃煤电厂的大麻烦有望解决！王志轩：“排污许可‘一证式’管理”改革要这么做！-第3页-undefined

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2破除障碍，提高办事效率，适应建设法制政府要求

“一证式”管理改革是环境管理基础制度的改革，是中央与地方政府、政府与企业间生产关系重新调整的革命。既是政府部门间污染控制的权利和责任再平衡的改革，也是政府与排污企业间监督与被监督内容、方式的重大改革。总体看，是一场要求政府环保部门“革”自身命的改革，改革成败取决于政府对“一证式”改革的认识和决心，以及对建设法制政府的认识和信心。

“一证式”管理改革不仅要满足现行排污许可设定主体和实施主体合法性要求，也要符合法制化政府改革要求。根据《行政许可法》规定，我国设定行政许可的最低位阶为地方政府规章，但这种许可受到严格限制且具有临时性，不能超过1年。而国务院各部委的部门规章不得设定行政许可，只可对实施上位法设定的行政许可作出具体规定。行政许可实施机关是行政机关或者授权的具有管理公共事务职能的组织，但不能是第三方组织;

同时，四中全会提出：“根据不同层级的事权和职能，按照减少层级、整合队伍、提高效率原则，合理配置执法力量”，在包括资源环境在内的领域“推行综合执法”。因此，排污许可需要行政机关内设的多个机构办理的，应当确定一个机构统一受理行政许可，这是在一个主体内部如何分工的规定，即“内部千条线，对外一根针”。同时，国务院提出：“凡能实现网上办理的事项，不得要求群众必须到现场办理;能通过网络共享的材料，不得要求群众重复提交;能通过网络核验的信息，不得要求其他单位重复提供。”“打通数据壁垒，促进各部门、各层级、各业务系统互联互通”。

3整合许可，知行合一，化繁为简

整合之后的“一证式”管理，是行政许可整合平台、监管要素综合平台、法定基础数据提供平台、监测(监管)方法整合平台、各级政府监督整合平台，以及污染纠纷处理依据(许可证是法律文件，且是唯一的法律文件，否则不是“一证式”)。整合的核心在于“合”，而“合”的依据是《行政许可法》的基本要求。

《行政许可法》对于即便允许行政许可的事项，如果能够予以规范的可以不设行政许可，如“行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的”。可见，对于取消了烟气旁路的燃煤电厂的烟气排放应当是能够满足“事后监督”条件的，对于可以不设行政许可的情况在排污许可整合中简化、淡化甚至取消多重的许可要求。因此，通过“整”，以多污染物综合防治替代单一污染要素的单一防治，以统一监管，替代多层级、多部门、多机构、多方式监管，从而达到环境为本，知行合一，责权一致，化繁为简“合”的目的。而不是通过“整”，把现行的许可机械叠加到一个许可证上，使不合理的许可在法律上更加稳固、更为繁杂。尤其是要通过“一证式”许可证，“将政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项以权力清单的形式向社会公开，逐一厘清与行政权力相对应的责任事项、责任主体、责任方式”。在整合中，凡是整合不到许可证中与排污监管相关的规定、规范、指南、路线等，都不是排污许可要求，可由企业自主选择。

四、排污许可“一证式”管理改革建议

综上，笔者提出排污许可“一证式”管理改革后制度框架图，见图3。

比较图3与图1可看出：对火电厂排污许“一证式”管理直接相关的制度是污染物综合排放标准、环境影响评价以及地方政府规章。其余环境管理制度如有必要都通过这三个基本制度实现，这就减少了多个部门、多个制度直接对电厂的管理，把大量政府需要协调的工作留在了政府内部完成，从而达到了“一证式”管理改革目的。之所以将地方政府规章放到如此重要位置，是因为地方政府对环境质量负责是环保法规定的基本法律责任，这样，可以使责权利紧密结合。改革后对火电厂有重要影响的环境管理制度相关关系以及关键要素进一步说明如下：

(1)火电厂建设项目环境影响评价制度要改革。改革后环境影响评价的主要任务是确定厂址、排放口的设定要求、建设过程的隐蔽性环境问题的措施、风险预防、公众参与问题等。凡可以事后监督的污染排放均由企业自主解决，环境影响评价不宜对可以事后监管企业提出的污染防治措施进行限制和批复。即便企业对污染治理措施进行了变更，只要不加重影响环境质量或不增加排放许可的排污数量，政府也不宜过多干预。对难以事后监管的污染排放，在环评中应当提出需执行的技术规范或要求，并在许可证中予以对接。

(2)排放总量、污染防治计划、最佳可行技术、非强制性技术规范等对制修订排放标准起指导和支撑作用，除排放标准或许可证中明确的技术规范引用外，其余均为企业自主选择内容，不作为许可内容。

(3)将气态污染物、水污染物排放、固体废物处置、噪声防治等要求通过制(修)订火电厂污染物综合排放标准，可综合成一个排放标准。

(4)对火电厂大气污染物排放控制采用排放浓度限值要求，并采取事后监管方式。

(5)竣工验收与核发许可证合并，取消竣工验收。

(6)企业根据国家规定的监测技术规范自主监测，由国家环保行政机构所属的第三方负责校验。

(7)所有污染排放数据和环境数据应当统一为一套数据，污染物排放总量统计可以监测或核算方式，但数据只能有一套，且应与节能、碳排放管理的数据之间共享。

(8)建立随机抽取被检查对象、随机选派检查人员的“双随机”抽查机制，增强企业守法自觉性，限制监管部门的自由裁量权。只确定一家行政机构对企业进行排污许可和一家机构进行监督(具体监督方式为“双随机”)。

延伸阅读：

来真的！环保部首次明确我国将建排污许可核心制

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