困扰全国燃煤电厂的大麻烦有望解决！王志轩：“排污许可‘一证式’管理”改革要这么做！-第2页-undefined

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3许可割裂多变，数据口径不一。

如长期以来将法律确定的环境影响评价割裂成环保评价、水土保持方案两个部分，分别由环保行政主管部门和水行政主管部门审批，形成事实上的两个审批。将一项二氧化硫排放许可割裂成排放标准达标、总量控制、环境质量达标、清洁生产审核、国家专项行动等多项许可或要求，以及排污权有偿使用等多项约束。且由于许可或约束变化太快，如排放标准修订时对新老机组同时提出要求，对环保技术改造要求过于频繁等。

一些按环评批复要求建设的电厂投产之日就面临改造，有些刚建成脱硫装置的机组还未投运就被淘汰，在近十年中，火电厂脱硫装置因行政要求改变而多次改造已是普遍现象。污染排放数据口径不一，火电厂的污染排放数据有多个“口径”，如排污收费数据、CEMS监测数据、总量核算数据、环境统计数据等，且并不完全一致，对正确判断电厂污染，制定污染控制政策和具体措施产生误导。

以上问题对火电厂环境管理效果造成严重不良影响。

一是制定污染物排放标准要依据“国家环境质量标准和国家经济、技术条件”的法定要求在贯彻中受到干扰，最佳实用技术原则得不到落实，不仅事倍功半，同时延误了环境治理时机;

二是加大了环境管理成本，本来一个制度、一个部门、一个机构能够管理好的事项需要数倍的行政机构和人员来管理;

三是增加企业负担，包括反复改造污染治理成本、应对各种监督检查的人力成本、停机损失电量成本、过度治理成本等;

四是增加社会成本，包括资金、环保产业布局成本等。

以上在火电厂排污许可中存在的问题究其原因有普遍性和特殊性两个方面。

二、主要问题分析

1普遍性问题方面

①市场在资源配置中的决定性作用未在法规中得到基本体现。

我国环境保护工作起步于上世纪七十年代初，计划经济模式决定了起点时期环保管理制度采用计划手段。改革开放之后，虽然引进一些发达国家基于市场基础的环境保护管理制度，但仍受体制和习惯的影响。

另外，面对严重的环境污染，老百姓很难从成本——效益上分析方案是否最优。这就造成了环保制度越多越好、环保要求越严越好的假象和舆论氛围，从而推动了环保制度只增不减、严而不优。

②在法律层面缺乏系统的顶层设计。

我国在环境保护、污染控制、清洁生产、能源节约、循环经济等方面制定了法律，规定了相关制度。但这些法律并不是在一个顶层设计下制定，这就容易造成管理的交叉。加之在立法过程中往往存在较为突出的利益部门化倾向和争权诿责现象，进一步导致制度间沟通协调不够，出现不同的行政部门执行各自的制度时，对同一排污企业进行交叉许可、重复许可。

③知行分离，即理论与实践脱节。

各国的污染物排放标准是典型的命令控制型管理方法，是基于污染物的特性选用不同的技术层次，对有毒污染物的控制要求严格得多，核心是强调健康制约，而对常规污染的控制则是环境、经济、技术的协调。我国《环境保护法》规定：“国务院环境保护主管部门根据国家环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家污染物排放标准”。但近些年对火电厂提出的污染控制要求经常是偏离了这一要求，如废水零排放的批复屡见不鲜，花了大价钱，实际上很难完全执行;一些带有强制性的排放限值要求和方案也缺乏可靠的成本——效益分析。

2火电厂特殊性问题分析

①火电厂以烟囱为特点的排放对人影响直观、深刻，长期以来它既是工业化的标志，也是大气环境污染的标志，即便采用高效污染控制措施，在烟囱排放中以烟尘为主要特征的浓烟滚滚现象(二氧化硫是无色的)已经由水汽替代，但由于肉眼无法区别污染物和水汽，常常被人们误认为污染。这一特点，使火电厂易成为公共环境舆论的焦点，政府对电厂采取更严格的措施往往成为应对舆情的手段。

②全国约一半的煤炭转化为电力，就单一排放源看，大气污染物排放量大、比例高、影响范围广，社会影响大，从而也容易成为关注重点、成为法规约束重点和政策试点重点。

然而，人们往往容易忽视了一个科学事实，燃煤多并不等于排放量就大，关键要看采取了什么措施;排放量大并不等于对环境质量影响大，关键是要看电厂布局和排放方式以及与大气扩散和输送条件;对环境污染是否严重，不是仅看一个行业所占排放比例的大小，而是要看此行业对全社会的综合影响，更要从个体企业看对环境质量的影响大小。如果中国用于燃料的煤炭都用于发电而不是散烧，发电污染排放比例为百分之百，则现在中国大气环境质量不是更差而是更好。

③对火电厂这一独特污染源，在法规中虽然有专门的规定(如大气法)，但是，除了执行火电厂专门排放标准外，并没有免除法律普遍性规定要求，

造成了火电厂既要执行专门性规定，又要执行普遍性规定，正如要在西服上再套上长袍马褂，要求重叠不可避免。

④因火电厂绝大部分是国有企业、且央企又占据主导地位，“听话”“好管”“好出政绩”成为行政部门、甚至企业自身在环境领域推进管理创新、技术创新的追求。

三、解决问题的方法和原则

1寻找解决问题的“钥匙”

国家已经确定了解决问题办法，即整合现有各种许可和管理要求，实行“排污许可的‘一证式’管理”。但“一证式”管理改革突破口在哪里?

笔者认为，把握好环保管理制度的科学性、法律支撑、可操作性三要素之间的关系是破解问题的突破口和方法。图2是笔者提出的环境管理制度科学性、法律支撑、可操作性三要素关系概念图，解决问题的“钥匙”就是要推进图左侧图形表达的关系向右侧发展。

图2具体解释如下：S、I、M区分别代表环保管理制度的科学性、法律支撑、可操作性三个要素，三个区分别交汇成A、B、C、D区，A区表示制度有操作性、科学性但没有法律支持;B区表示制度有法律支持、有可操作性但没有科学性;C区表示制度有科学性、有法律支持、但不具备可操作性。可见，D区是理想情况，即制度既有科学性又有法律支撑且有可操作性。随着改革不断推进、社会不断发展、环境要求不断提高，各个区的大小是动态变化的。改革就是不断扩大D区的过程，即促进A、B、C区转化为D区、减少S、I、M区的过程。

排污许可“一证式”管理改革对环保制度的影响是多方面的，牵一发而动全身。仅从需要讲，不仅需要调整现行环保法规中的管理制度，且要调整一些相关法律如《清洁生产促进法》《循环经济促进法》《节约能源法》等的相应制度，若条件具备，更应当从环境基本法入手，对法规体系进行重构。但改革是渐进的，短期进行“休克式”环保法律体系和内容的全面改革既不现实也非常有害。

延伸阅读：

来真的！环保部首次明确我国将建排污许可核心制

原标题：困扰全国燃煤电厂的大麻烦有望解决！王志轩：“排污许可‘一证式’管理”改革要这么做！

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